O trajanju ukrepa
Ustavno sodišče je zapisalo, da sta prvi element, ki ga mora urejati zakon glede ukrepa uporabe sledilne naprave, narava in obseg ukrepa, to sta namen in vsebina ukrepa. Varuh človekovih pravic (v nadaljevanju: predlagatelj) je po navedbah Ustavnega sodišča z vidika nedoločljive ureditve obdelave osebnih podatkov nadalje izpostavil tudi trajanje izpodbijanega ukrepa. Izpodbijana določba 18.a člena ZFU trajanja ukrepa ne določa. Prav tako tega ni mogoče ugotoviti z razlago drugih določb ZFU, Zakona o davčnem postopku (ZDavP-2) ali drugih predpisov. Omejena ni niti sama faza postopka, torej finančna preiskava. Z ustaljenimi metodami razlage izpodbijane določbe tudi v povezavi z drugimi predpisi torej ni mogoče ugotoviti absolutnega časovnega roka trajanja ukrepa, je opozorilo Ustavno sodišče.
O najhujših kršitvah davčnih predpisov
To je dalje pojasnilo, da mora zakon opredeljevati tudi razloge, potrebne za odreditev ukrepa. V zvezi s tem je predlagatelj po navedbah Ustavnega sodišča najprej zatrjeval nejasnost in pomensko nedoločljivost najtežjih kršitev predpisov o obdavčenju s področja trošarin, carin in davka na dodano vrednost (DDV), vključno z zagotovitvijo medsebojne pomoči pristojnim organom Evropske unije (EU) in držav članic EU.
Ustavno sodišče je zapisalo, da se je Vlada v svojem mnenju glede opredelitve hujšega davčnega prekrška sklicevala na šesti odstavek 17. člena Zakona o prekrških (ZP-1), v skladu s katerim se sme z zakonom (ne pa tudi z uredbo Vlade) za najhujše kršitve, med drugim s področja davkov, trošarin in carin za posamezne prekrške, katerih narava je posebno huda zaradi nevarnosti za zdravje večjega števila ljudi, višine povzročene škode ali višine pridobljene protipravne premoženjske koristi ali zaradi storilčevega naklepa oziroma njegovega namena koristoljubnosti, predpisati trikrat višja globa od tiste, ki je predvidena v drugem in tretjem odstavku 17. člena ZP-1. V tem primeru je višina predpisane globe odvisna od teže prekrška. Za tak primer gre na primer v 105. členu Zakona o trošarinah (ZTro-1), 142. členu Zakona o davku na dodano vrednost (ZDDV-1) ter 398. členu ZDavP-2, v katerih je zakonodajalec na podlagi šestega odstavka 17. člena ZP-1 določil denarno globo, višjo od splošnih omejitev v drugem in tretjem odstavku 17. člena ZP-1, pri tem pa je uporabil eno ali več meril iz šestega odstavka 17. člena ZP-1 (to so: višina povzročene škode oziroma višina pridobljene protipravne premoženjske koristi ali storilčev naklep oziroma njegov namen koristoljubnosti) in se nanje tudi skliceval. Take prekrške je zakonodajalec po šestem odstavku 17. člena ZP-1 opredelil kot prekrške, katerih narava je posebej huda, njihova teža, ki se odraža tudi v predpisani sankciji, pa je lahko različno huda, saj je zakonodajalec omogočil kar (do) trikratni razpon splošnih maksimumov iz drugega in tretjega odstavka 17. člena ZP-1, je spomnilo Ustavno sodišče.
Opozorilo je, da pa v zakonih, ki določajo opredelitve davčnih prekrškov, niso določeni le prekrški, katerih narava je posebej huda na podlagi šestega odstavka 17. člena ZP-1, ampak tudi drugi hujši davčni prekrški. Ti se v svojih opredelitvah ne sklicujejo na merila iz šestega odstavka ZP-1 ter ostajajo znotraj meja predpisovanja glob iz drugega in tretjega odstavka 17. člena ZP-1. Za tak primer gre po 141. členu ZDDV-1, po 395., 398.a in 398.b členu ZDavP-2 ter po 104. členu ZTro-1. Prav na te prekrške iz 395., 398.a in 398.b člena ZDavP-2 se je skliceval zakonodajalec v predlogu ZFU-A, ko je opredeljeval hujše davčne prekrške za namene opredelitve finančne preiskave, je opozorilo Ustavno sodišče.
Zapisalo je, da deveti odstavek 18.a člena ZFU, ki opredeljuje najtežje kršitve davčnih predpisov, ki omogočajo uporabo izpodbijanega ukrepa, določa, da so najtežje kršitve predpisov iz prvega odstavka 18.a člena ZFU ravnanja ali dejanja davčnih zavezancev in drugih oseb ali institucij, s katerimi je lahko resno ogrožen finančni interes oziroma interes varstva in varnosti Slovenije oziroma EU. Za take kršitve štejejo zlasti hujši davčni prekrški, ki so kot taki glede na svojo težo opredeljeni v davčnem predpisu. Ustavno sodišče je ugotovilo, da gre za eksemplifikativno metodo, in dodalo, da pa po drugi strani prvi odstavek 100. člena ZFU, ki določa pogoje za uvedbo finančne preiskave, med njimi pa tudi najtežje kršitve predpisov o obdavčenju in drugih predpisov, za nadzor nad izvajanjem katerih je pristojna finančna uprava, ne vsebuje dodatne (druge) povedi iz devetega odstavka 18.a člena ZFU, da se za najtežje kršitve predpisov o obdavčenju štejejo zlasti kršitve, ki so glede na svojo težo v davčnem predpisu opredeljene kot hujši davčni prekrški.
Eksemplifikativna metoda oziroma generalna klavzula iz prve povedi devetega odstavka 18.a člena ZFU po mnenju Ustavnega sodišča omogoča uporabo analogije, na podlagi katere je dopustno sledilno napravo uporabiti ne le v primerih hujših davčnih prekrškov, ki so kot taki glede na svojo težo opredeljeni v davčnem predpisu, ampak tudi v primerih, ki so po teži enakovredni hujšim davčnim prekrškom iz druge povedi devetega odstavka 18.a člena ZFU.
Med hujše davčne prekrške po besedah ustavnih sodnikov torej ne spadajo samo tisti, ki so na podlagi šestega odstavka 17. člena ZP-1 opredeljeni v področnem davčnem zakonu kot prekrški, katerih narava je posebej huda, ampak tudi drugi hujši davčni prekrški. Že pri prvih je zakonodajalec omogočil širok razpon do trikratnika globe iz drugega in tretjega odstavka 17. člena ZP-1, pri slednjih pa morajo biti prekrški opredeljeni znotraj siceršnjih meja drugega in tretjega odstavka 17. člena ZP-1. Navedene široke možnosti razpona predpisovanja glob v obeh vrstah hujših davčnih prekrškov po oceni Ustavnega sodišča vplivajo na široke opredelitve hujših davčnih prekrškov in s tem za najtežje davčne kršitve iz prvega odstavka in prve povedi devetega odstavka 18.a člena ZFU. Glede na predstavljeno uporabljena posamična analogija v devetem odstavku 18.a člena ZFU po presoji Ustavnega sodišča ne zagotavlja jasnosti in pomenske določljivosti predpisa.
O medsebojni pomoči
Zatem je Ustavno sodišče pojasnilo, da je predlagatelj v svoji zahtevi z vidika zatrjevanega neskladja z načelom jasnosti in pomenske določljivosti izpostavil tudi zakonsko možnost, da se ukrep izvede z namenom zagotovitve medsebojne pomoči pristojnim organom EU in držav članic EU. Ocenil je, da je zakonsko besedilo nejasno glede tega, ali je mednarodno sodelovanje znotraj EU in z državami članicami EU samostojen pogoj ali mora biti tudi v tem primeru izpolnjen pogoj najtežje kršitve predpisov o obdavčenju.
Ustavno sodišče je povzelo prvi odstavek 18.a člena ZFU, ki določa, da je ukrep mogoče odrediti, če so podani razlogi za sum, da je bilo storjeno dejanje, s katerim so bile storjene najtežje kršitve predpisov o obdavčenju s področja trošarin, carin in DDV, vključno z zagotovitvijo medsebojne pomoči pristojnim organom EU in držav članic EU, kar bi bilo po oceni Ustavnega sodišča mogoče jezikovno razlagati tako, da mora biti hkrati podan še obstoj najtežje kršitve predpisov o obdavčenju. Vendar je po prepričanju ustavnih sodnikov treba upoštevati tudi sistematično razlago in s tem opredelitev finančne preiskave, torej predfaze davčnega postopka, v kateri se ta ukrep lahko izvaja. Finančna preiskava je opredeljena tako v 4. točki 2. člena ZFU kot tudi v prvem odstavku 100. člena ZFU. Iz obeh opredelitev po presoji Ustavnega sodišča jasno izhaja, da je dopustno finančno preiskavo odpreti in voditi (1) zaradi preprečitve, preiskave in odkritja kršitev predpisov, za nadzor nad izvajanjem katerih je pristojna Finančna uprava Republike Slovenije (FURS), če obstajajo razlogi za sum, da je bilo storjeno dejanje, s katerim so bili kršeni ti predpisi, ali (2) zaradi zagotovitve medsebojne pomoči organom EU, držav članic EU in tretjih držav. V tem primeru gre torej za dva alternativna, samostojna in neodvisna razloga za finančno preiskavo. Še bolj neposredno to izhaja iz dikcije prvega odstavka 100. člena ZFU, v katerem sta oba namena finančne preiskave navedena ločeno v različnih povedih, je bilo jasno Ustavno sodišče. Po presoji slednjega glede na navedeni popolnoma nasprotni si dikciji z ustaljenimi metodami razlage ni mogoče ugotoviti vsebine in zlasti razmerja zakonskega pogoja zagotovitve medsebojne pomoči organom EU, držav članic EU in tretjih držav do zakonskega pogoja preprečitve, preiskave in odkritja kršitev predpisov, za nadzor nad izvajanjem katerih je pristojna FURS, če obstajajo razlogi za sum, da je bilo storjeno dejanje, s katerim so bili kršeni ti predpisi.
O zakonsko določenih organih
Poleg tega mora po stališču Ustavnega sodišča zakon določati organe, pristojne za odobritev, izvajanje in nadzor ukrepov. ZFU pa ne določa, kdo je uradna oseba FURS, ki jo predstojnik, torej direktor FURS, pooblasti za odreditev ukrepa po 18.a členu ZFU. To določata zlasti akt o sistematizaciji FURS in pogodba o zaposlitvi, ne pa zakon v splošnem in abstraktnem smislu, na primer vsaj z določitvijo funkcije te uradne osebe v FURS v razmerju do uradne osebe, ki vlaga predlog za izpodbijani ukrep oziroma ki bo ukrep izvajala, je bilo kritično Ustavno sodišče.
Zaključek
Presodilo je, da je – ker z ustaljenimi metodami razlage iz 18.a člena ZFU ni mogoče ugotoviti (1) vsebine hujšega prekrška; (2) razmerja finančne preiskave za namen zagotovitve medsebojne pomoči organom EU, držav članic EU in tretjih držav do zakonskega pogoja preprečitve, preiskave in odkritja kršitev predpisov, za nadzor nad izvajanjem katerih je pristojna FURS, če obstajajo razlogi za sum, da je bilo storjeno dejanje, s katerim so bili kršeni ti predpisi; (3) časovnih omejitev ukrepa in (4) uradne osebe FURS, ki odredi uporabo izpodbijanega ukrepa – izpodbijana določba 18.a člena ZFU v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti iz 2. člena URS. Zato jo je razveljavilo.
Pripravil: Patricij Maček
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.