Za uresničevanje pravice staršev oziroma zasebnih vrtcev po šestem in sedmem odstavku 34. člena Zakona o vrtcih (ZVrt) je sicer načeloma dopustno, da se (ob upoštevanju ostalih pravnih omejitev) oblikujejo informacijski sistemi oziroma aplikacije, ki omogočajo upravičencem njihovo čim lažje in hitrejše uveljavljanje. To lahko služi tudi javnemu interesu za doseganje splošnih ciljev učinkovitosti in predvidljivosti dodeljevanja javnih sredstev. Vendar pa ni dopustno, da bi pravilnik, še manj pa informacijski sistem oziroma aplikacija, brez zakonske podlage omejeval uresničevanje navedenih pravic, je poudarilo Vrhovno sodišče v sodbi v zadevi X Ips 55/2025 z dne 8. aprila 2026.
Vrhovno sodišče je uvodoma pojasnilo, da povsem jasna in ustaljena ustavnosodna presoja in sodna praksa Vrhovnega sodišča poudarja, da je zakonodajalec tisti, ki je pristojen in dolžan urejati temeljna vprašanja pravnih razmerij. To po oceni Vrhovnega sodišča toliko bolj velja na področju delovanja uprave, ki jo zaznamuje načelo zakonitosti in ki v delu, ki pomeni izvrševanje javne oblasti, nima svobodne volje, temveč je dolžna odločati na podlagi in v okviru zakona ter po izvedenem zakonitem postopku.
Pravno urejanje s podzakonskimi predpisi
Podzakonski predpisi lahko nadalje urejajo izvrševanje zakonov, vendar pa nosilci izvršilne veje oblasti, ki jih sprejemajo, ne smejo stopiti na polje zakonodajalca in ne smejo niti izvirno urejati vprašanj, ki bi jih moral urediti zakon, niti prestopiti meje, ki jo je zakon določil za podzakonsko urejanje določenega področja, je poudarilo Vrhovno sodišče. To po njegovi presoji velja tudi za vprašanje morebitne zakonske pravne praznine, ki je ni dopustno zapolnjevati s podzakonskimi predpisi, če ni z uporabo analogije mogoče oblikovati potrebnega pravnega pravila na ravni zakona. Upravni organi – kot je izpostavilo Vrhovno sodišče – potrebujejo zakonsko podlago za svoje delovanje (120. člen Ustave Republike Slovenije (URS), 147. člen URS itd.), kar pomeni, da si v skladu z načelom delitve oblasti pravnih podlag za poseganje v pravni položaj posameznikov ne morejo predpisovati sami. Podzakonski predpis lahko sicer podrobneje ureja tudi izvrševanje zakona, ki vsebuje pravno praznino, vendar pa je tako zakonsko praznino treba najprej zapolniti na podlagi (dopustne) analogne uporabe (drugih) zakonskih pravnih norm, saj šele to daje pravni temelj in okvir za podzakonsko urejanje, je dodalo Vrhovno sodišče.
Poudarilo je, da še toliko manj lahko v pristojnost zakonodajalca, pa tudi v pristojnosti drugih normodajalcev, posegajo tehnične rešitve prek katerih uprava izvršuje svoje naloge. Informacijske in druge tehnične rešitve pri delovanju uprave so namenjene uresničevanju pravic in pravnih interesov fizičnih in pravnih oseb in njim predpisanih obveznosti in v nobenem smislu in pogledu ne smejo zoževati ali omejevati niti njihove pravno določene vsebine niti postopka, v katerem se o tem odloča. V nasprotnem primeru bi ustvarjalci oziroma vzdrževalci takih tehničnih rešitev nedopustno prevzeli pristojnosti organov za pravno urejanje razmerij, pa tudi pristojnosti uradnih oseb, ki vodijo predpisane upravne in druge postopke. Informacijske, tehnične in druge praktične rešitve izvajanja upravnih nalog morajo zagotavljati izvrševanje predpisov in ne obratno, je bilo jasno Vrhovno sodišče.
Razlogovalo je, da je glede na navedeno očitno, da pri pravnem urejanju ne gre le za vprašanje forme (kje in kako se objavi pravni akt), temveč tudi za vprašanje pristojnosti (kdo določi njegovo vsebino). Zato je imel po presoji Vrhovnega sodišča revident prav, ko je poudarjal, da predpis ne sme prepuščati nadaljnjega vsebinskega urejanja pravil za uresničevanje pravic in njihovih omejitev tvorcem oziroma drugim osebam (operaterjem, programerjem) informacijskih sistemov, temveč morajo biti potrebne pravne podlage vselej sprejete s strani za to pristojnih organov in objavljene v skladu z ustavnimi zahtevami, ki zagotavljajo pravno varnost njihovih naslovnikov. Vprašanje, ali je bila oseba z zahtevami posameznega informacijskega oziroma tehničnega sistema dejansko seznanjena ali ne, pa po oceni Vrhovnega sodišča odsotnosti sprejetja in objave ustreznih pravnih norm ne more nadomestiti.
Vrhovno sodišče je opozorilo, da v okviru sodnega varstva v upravnem sporu pristojno sodišče nadzira skladnost ravnanja organov oziroma fizičnih ali pravnih oseb z veljavnimi pravnimi normami, in ne s tehničnimi zahtevami informacijskih sistemov uprave. Presoja delovanja upravnih informacijskih sistemov se zato nanaša na vprašanje njihove skladnosti s pravnimi normami in ne na njihove dejanske učinke, ki v predpisih nimajo podlage. Tudi če bi posamezna oseba morda lahko de facto z uporabo informacijskih ali drugih tehničnih rešitev dosegla uresničitev svoje pravice ali pravno varovanega interesa, ji v primeru neuspele uporabe ni mogoče naložiti odgovornosti za to, da takih informacijskih rešitev ni uporabila ali ni uporabila pravilno, če njihova uporaba ali v njih vsebovane omejitve nimajo potrebne podlage v zakonu ali na njegovi podlagi izdanih predpisih, je pojasnilo Vrhovno sodišče.
O določitvi roka
To je nadalje navedlo, da je določitev prekluzivnega roka za uveljavljanje določene pravice tako bistven element njenega pravnega urejanja, da mora biti določen z zakonom. Kot tak tudi ni obvezen, saj je stvar zakonodajalca, ali bo upravičenje določene osebe v razmerju do nosilca oblasti (časovno) omejil ali ne. Zato odsotnost takega prekluzivnega roka po mnenju Vrhovnega sodišča niti ne pomeni pravne praznine niti ne daje podlage za to, da se določi s podzakonskim predpisom.
Enako po oceni Vrhovnega sodišča tudi pooblastilo iz osmega odstavka 34. člena ZVrt, ki pooblašča ministra za ureditev načina zagotavljanja sredstev iz državnega proračuna zasebnim vrtcem za sofinanciranje plačil staršem, ni dopustno razlagati tako, da lahko na njegovi podlagi Pravilnik o zagotavljanju sredstev iz državnega proračuna vrtcem za namen sofinanciranja plačil staršev (Pravilnik) določi prekluzivni rok za uveljavljanje navedenega upravičenja, ki ga sam ZVrt ne predvideva. Ob tem po prepričanju vrhovnih sodnikov ni razvidno, zakaj bi bil tudi sicer tak rok nujen za varstvo javnega interesa (ali načela enakosti), saj naj bi trditve tožene stranke ostale le na ravni splošnosti. Po sami naravi navedenega upravičenja je tudi očitno, da je vsak zasebni vrtec motiviran za to, da čim prej pridobi sredstva, ki jih potrebuje za svoje delovanje in zato ni videti potreb po tem, da bi ga z določanjem roka (dodatno) silili v hitro uveljavljanje te pravice, je dodalo Vrhovno sodišče, ki zato v odsotnosti zakonske določitve tega roka v ZVrt tudi ni prepoznalo zakonske pravne praznine.
Poudarilo je, da ker rok za uveljavljanje upravičenja staršev do sofinanciranja iz državnega proračuna za otroke, ki so vključeni v javno veljavni program zasebnega vrtca (šesti in sedmi odstavek 34. člena ZVrt), v zakonu ni določen, ga tudi ne more določiti Pravilnik, še manj pa ga lahko (dejansko) vzpostavi zgolj informacijski sistem, prek katerega se navedeno upravičenje uveljavlja (aplikacija SPS). Četudi bi ZVrt ministru dajal pooblastilo za natančnejšo ureditev upoštevanja zakonskega prekluzivnega roka v Pravilniku, bi bila določba Pravilnika, ki bi tako pooblastilo dalje prenašala na nadaljnjo opredelitev tega roka v aplikaciji SPS po presoji Vrhovnega sodišča (še vedno) neustavna in nezakonita.
O postopku uveljavljanja pravic
Glede izvajanja postopka dodeljevanja sredstev in njegovih procesnih omejitev je Vrhovno sodišče izpostavilo, da se v tem postopku odloča o pravici staršev, ki je določena z zakonom in ki se v skladu z zakonom zagotavlja neposredno (tudi) zasebnim vrtcem. Zato ne gre za interno upravno poslovanje (v smislu razporejanja proračunskih sredstev), temveč za odločanje o materialnih pravicah oseb, ki temelji na šestem in sedmem odstavku 34. člena ZVrt. O tej pravici pa je kot o upravni zadevi treba odločiti v postopku po Zakonu o splošnem upravnem postopku (ZUP), kar izhaja tudi iz spornega sklepa tožene stranke (ki je izdan na podlagi 3. točke prvega odstavka 129. člena ZUP), je opozorilo Vrhovno sodišče.
Pojasnilo je, da je Pravilnik na podlagi zakonskega pooblastila iz osmega odstavka 34. člena ZVrt določil uporabo aplikacije SPS za uresničevanje navedenega upravičenja (3. člen, 6. člen in drugi). To vzpostavlja torej obveznost uporabe določene informacijske rešitve, čeprav obveznosti elektronskega vlaganja vlog za uresničevanje navedenega upravičenja ne vsebujeta niti ZVrt niti Zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (ZOFVI), prav tako pa tudi ne ZUP kot sistemski zakon (glej 63. člen ZUP in nasl.). Ne da bi se Vrhovno sodišče nadalje opredeljevalo do navedenega vprašanja skladnosti Pravilnika z zakonom, pa je po presoji Vrhovnega sodišča očitno, da niti sam Pravilnik ne vsebuje zahteve, da bi bila do vlaganja vlog upravičena le stranka, ki izpolnjuje dodatne kvalifikacije s tem, da bi bila na določen način registrirana v drugi aplikaciji (KPIS) oziroma vpisana z vsemi podatki v drugo evidenco. Očitno je – kot je opozorilo Vrhovno sodišče –, da navedeno ne izhaja niti iz določbe devetega 135. c člena ZOFVI, ki ureja (zgolj) pooblastilo za povezovanje evidenc in je namenjena pravnim podlagam zaradi varstva osebnih podatkov, ne pa urejanju postopkovnih pravil za uresničevanje pravic iz drugega zakona (ZVrt). Tega po oceni vrhovnih sodnikov tudi najbolj ekstenzivna razlaga te zakonske določbe ne omogoča. Tudi tožena stranka v odgovoru na revizijo ni navedla potrebne zakonske podlage za tako omejevanje obravnavanega upravičenja, saj to iz splošnih obveznosti posredovanja podatkov zasebnih vrtcev in drugih oseb glede vseh njihovih zaposlenih v centralno evidenco po ZOFVI (tretji odstavek 135. d člena) nikakor ne izhaja, je še dodalo Vrhovno sodišče in presodilo, da zato dejstvo, da aplikacija SPS tehnično ne deluje, če oseba ni hkrati (ustrezno) registrirana v aplikaciji KPIS, nima pravnega temelja in zato tudi ne sme omejevati upravičenja oseb (staršev oziroma zasebnih vrtcev), da pridobijo sredstva, ki jim pripadajo po samem zakonu.
Pripravil: Patricij Maček
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
Spoznajte LEXI
Ni vključena v vaš paket
