O razveljavitvi omejitve zneska provizije pri nepremičninskem posredovanju

Izpodbijana zakonska ureditev

Ustavno sodišče je uvodoma navedlo vsebino izpodbijanega 5. člena ZNPosr:

»5. člen

(najvišje dovoljeno plačilo za posredovanje)

(1) Najvišje dovoljeno plačilo za posredovanje sme znašati v primeru nakupa ali prodaje za isto nepremičnino največ 4 % od pogodbene cene, ta omejitev pa ne velja, kadar je pogodbena vrednost nepremičnine manjša od 10.000 eurov.

(2) Najvišje dovoljeno plačilo za posredovanje sme znašati v primeru najemne pogodbe za isto nepremičnino največ 4 % od pogodbene vrednosti, vendar ne več kot znesek enomesečne najemnine in ne manj kot 150 eurov. Pogodbena vrednost iz prejšnjega stavka je zmnožek zneska mesečne najemnine in števila mesecev, za katerega se nepremičnina oddaja.

(3) Plačilo za posredovanje lahko nepremičninska družba zaračuna le naročitelju na podlagi pogodbe o posredovanju v prometu z nepremičninami.

(4) Pogodba o posredovanju, ki je v nasprotju s prvim, drugim in tretjim odstavkom tega člena, je nična.

(5) Določba prodajne, najemne, zakupne ali druge pogodbe (v nadaljnjem besedilu: pogodba) za določeno nepremičnino, ki je v nasprotju s prvim, drugim in tretjim odstavkom tega člena, je nična.

(6) Minister, pristojen za prostor, lahko v soglasju z ministrom, pristojnim za gospodarstvo, s podzakonskim aktom predpiše merila za oblikovanje cen storitev nepremičninskega posredovanja v okviru najvišjega dovoljenega plačila za posredovanje iz prvega odstavka tega člena.

(7) Določbe drugega odstavka tega člena se ne uporabljajo za pogodbe o posredovanju v prometu z nepremičninami, ki jih sklenejo med seboj gospodarski subjekti.«

Zatem je pojasnilo, da nepremičninska družba pridobi pravico do plačila za posredovanje, ko je sklenjena pogodba, pri sklenitvi katere je posredovala, in da pred sklenitvijo pravnega posla, za katerega se posreduje, nepremičninska družba ne more zahtevati niti delnega plačila za posredovanje.

Zgornja premisa presoje

Navedlo je, da so pobudnice in predlagatelj menili, da izpodbijana ureditev med drugim prekomerno posega v pravico nepremičninskih družb do svobodne gospodarske pobude (prvi odstavek 74. člena Ustave Republike Slovenije (URS)). Zatrjevali naj bi tudi neskladnost izpodbijane ureditve s pravom Evropske unije (EU), in sicer s 15. členom Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (v nadaljevanju: Direktiva o storitvah) v zvezi s 16. členom Listine EU o temeljnih pravicah. Ustavno sodišče je opozorilo, da je moralo zato v pričujoči zadevi upoštevati tudi ti določbi, katerih upoštevnost je potrdilo tudi Sodišče EU v zadevi C-674/23 z dne 27. februarja 2025.

Glede svobodne gospodarske pobude

Spomnilo je, da URS zagotavlja svobodno gospodarsko pobudo (prvi odstavek 74. člena URS). Vendar to ne pomeni, da je lahko ravnanje tako pri ustanavljanju gospodarskih subjektov kot pri opravljanju gospodarske dejavnosti povsem svobodno. Zakonodajalec ima prav na podlagi te ustavne določbe pooblastilo, da uredi način uresničevanja pravice iz prvega odstavka 74. člena URS tudi tedaj, ko gre za opravljanje gospodarske dejavnosti. Poleg tega lahko ne le predpiše način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude v skladu z drugim odstavkom 15. člena URS, temveč lahko določene oblike podjetništva v skladu s tretjim odstavkom tega člena tudi omeji. Če je za to izkazana javna korist, lahko določi posebne subjektivne ali objektivne pogoje za podjetniško delovanje, ki pomenijo omejitev svobodne gospodarske pobude. Temelj za to mu daje URS v drugi povedi drugega odstavka 74. člena, ki izrecno prepoveduje opravljanje gospodarske dejavnosti v nasprotju z javno koristjo, je svojo dosedanjo ustavnosodno prakso povzelo Ustavno sodišče.

Razlogovanje Ustavnega sodišča

Dalje je razlogovalo, da izpodbijana ureditev omejuje najvišje dovoljeno plačilo za posredovanje in določa ničnostno sankcijo v primeru kršitev teh omejitev. Zakonodajalec je torej na podlagi izpodbijane ureditve omejil plačilo (ceno), ki so jo upravičene zaračunati nepremičninske družbe v primeru, ko je pogodba, pri sklenitvi katere je nepremičninska družba posredovala, sklenjena ali ko v primeru posebnega dogovora ni sklenjena iz razlogov v sferi naročnika. S tem je zakonodajalec po presoji Ustavnega sodišča neposredno posegel v bistveni element pogodbenih razmerij nepremičninskih družb. Po delni odločbi in sklepu Ustavnega sodišča v zadevi U-I-205/19 z dne 26. oktobra 2023 veljata navedeni omejitvi samo še, kolikor se nanašata na pogodbe o posredovanju v prometu z nepremičninami, katerih predmet je enostanovanjska stavba, stanovanje ali bivalna enota, s fizično osebo kot kupcem ali najemnikom. Po navedbah Ustavnega sodišča je bilo iz zakonodajnega gradiva mogoče razbrati, da je zakonodajalec z omejitvijo plačila zasledoval (cenovno) dostopnost (primernih) stanovanj (za ranljive skupine) in varstvo potrošnikov s povečanjem preglednosti cen. Ob tem Ustavno sodišče ni prepoznalo posebno tesne povezave z omejitvijo pogodbene svobode pobudnic v bistvenem elementu pogodbenega razmerja (cene) kot tudi ne tveganj, ki bi jih predlagana ureditev blažila. Zato je štelo, da izpodbijana ureditev posega v pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena URS, ter je presodilo, ali za takšno ureditev obstaja javna korist in ali je poseg v skladu s splošnim načelom sorazmernosti (2. člen URS).

Ustavno sodišče je ocenilo, da dostopnost (tudi cenovna) stanovanj in njihova primernost za bivanje ter v tem okviru posebna skrb za ranljive skupine prebivalstva v izhodišču pomenijo javno korist, ki je lahko upoštevna tudi pri presoji dopustnosti posega v svobodno gospodarsko pobudo. Obveznost države (in v tem okviru tudi zakonodajalca), da ustvarja možnosti za pridobitev primernega stanovanja, je vsebovana že v 78. členu URS. Poleg tega po sodni praksi Sodišča EU pomembni razlogi, ki se nanašajo na javni interes v smislu točke (b) tretjega odstavka 15. člena Direktive o storitvah, zajemajo tudi dostop do stanovanj za ranljive osebe ali osebe z nizkimi dohodki. Enako velja tudi za varstvo potrošnikov. Zato je zakonodajalec v obravnavanem primeru po presoji Ustavnega sodišča zasledoval tudi pomembne razloge, ki se nanašajo na javni interes v smislu točke (b) tretjega odstavka 15. člena Direktive o storitvah. Ustavno sodišče je v tem smislu kot izkazano javno korist štelo zlasti zagotavljanje cenovne dostopnosti stanovanj za ranljive skupine potrošnikov. Možen cilj varstva potrošnikov v smislu cenovne preglednosti provizij je v obravnavanem primeru, ko lahko nepremičninska družba plačilo za posredovanje zaračuna le naročniku (torej ne kupcu ali najemodajalcu, kadar ne nastopa kot naročnik), po mnenju Ustavnega sodišča smiselno podrejen. Obstoj in obseg vpliva provizije na ceno nepremičnine (kupca ali najemodajalca) tudi sicer z izjemo okoliščine, da ta vpliv logično ne more presegati zakonske omejitve, niti za nepremičninsko družbo ne bo jasno razviden, je še dodalo Ustavno sodišče.

Glede na pojasnjeno je moralo presoditi še, ali je poseg v skladu s splošnim načelom sorazmernosti (2. člen URS). Razložilo je, da pri presoji dopustnosti posega v 74. člen URS uporablja prilagojen test sorazmernosti, v okviru katerega se presoja le, ali je teža posledic omejitve pravice do svobodne gospodarske pobude sorazmerna vrednosti zasledovanega cilja oziroma koristim, ki bodo zaradi te omejitve nastale. Vendar pa, ker načelo sorazmernosti v skladu s sodno prakso Sodišča EU glede presojanih omejitev zahteva tudi preizkus primernosti in nujnosti, je moralo tudi Ustavno sodišče te vidike vključiti v svojo presojo.

Pojasnilo je, da morajo v skladu s sodno prakso Sodišča EU nacionalni organi dokazati, da je izpodbijana ureditev v skladu z načelom sorazmernosti, torej da je nujna za doseganje cilja, na katerega se sklicuje, in da se tega cilja ne da doseči z milejšimi omejitvami. Ustavno sodišče mora dokaze, ki jih predložijo državni organi, objektivno preučiti z uporabo statističnih podatkov ali z drugimi sredstvi. Zlasti mora objektivno preučiti, ali je mogoče na podlagi dokazov, ki so jih predložili organi zadevne države članice, razumno oceniti, ali so izbrana sredstva primerna za uresničitev zastavljenih ciljev, in ali je mogoče te cilje doseči z manj omejujočimi ukrepi. Nacionalna zakonodaja je primerna za zagotavljanje uresničevanja zastavljenega cilja le, če resnično zagotavlja, da se ta cilj doseže dosledno in sistematično. Prispevek k uresničevanju zastavljenih ciljev mora biti znaten. Država članica mora biti sposobna »zahtevo, ki je predmet ocenjevanja« v smislu 15. člena Direktive o storitvah, utemeljiti s pomembnim razlogom, ki se nanaša na javni interes, že od uvedbe zahteve, torej hipotetično, ne da bi nujno imela empirične dokaze o rezultatih navedene zahteve v primerjavi z rezultati drugih ukrepov. Nacionalni organi morajo dokazati, da je ureditev v skladu z načelom sorazmernosti (s primernimi dokazi in analizo o primernosti in sorazmernosti omejevalnega ukrepa ter natančnimi podatki). Ob tem se sicer ne zahteva pozitivni dokaz v smislu, da cilja, ki se želi doseči, v enakih razmerah ne bi bilo mogoče doseči z nobenim predstavljivim ukrepom. To pomeni, da se na podlagi sodne prakse Sodišča EU zahteva (vsaj) hipotetičen, a (s statističnimi metodami ali drugimi sredstvi) preverljiv izkaz primernosti ob upoštevanju širokega polja proste presoje pri uresničevanju ciljev socialne politike. Ustavno sodišče mora preučiti zlasti možnost in primernost ukrepov, ki so bolj ciljno namenjeni ranljivim potrošnikom. V tej zvezi so upoštevni elementi izvedljivost in ekonomski učinki takih ukrepov, je vse navedlo Ustavno sodišče.

Zapisalo je, da omejitev višine provizij za posredovanje pri nakupu ali prodaji in pri najemu v razmerju do fizičnih oseb kot kupcev ali najemnikov v zvezi z enostanovanjskimi stavbami, stanovanji ali bivalnimi enotami zakonodajalec že v izhodišču ne utemeljuje s potrebo po regulaciji na trgu nepremičninskih posrednikov. Glede na zakonodajno gradivo je cilj zakonskega urejanja usmerjen na (vertikalno) povezan trg (stanovanjskih) nepremičnin, ki je nedelujoč trg. Zakonodajalec zakonskih omejitev provizij ne utemeljuje niti z nedelovanjem ali pomanjkljivostmi trga (ali trgov) posredovanja pri nakupu, prodaji oziroma najemu (stanovanjskih) nepremičnin. Na drugi strani pobudnice izkazujejo obstoj velikega števila nepremičninskih družb in nepremičninskih posrednikov. Hkrati storitev nepremičninskega posredovanja pri nobenem od navedenih poslov ni obvezna. Potencialnim uporabnikom storitev nepremičninskega posredovanja je torej prepuščeno, da se odločijo, ali storitve nepremičninskega posredovanja v posameznem primeru tudi potrebujejo. Velja tudi zakonska zapoved, da se sme plačilo za posredovanje zaračunati le naročniku na podlagi pogodbe o posredovanju v prometu z nepremičninami. Nasprotni dogovor v pogodbi o posredovanju (četrti odstavek 5. člena ZNPosr) in prodajni, najemni, zakupni ali drugi pogodbi (peti odstavek 5. člena ZNPosr) je ničen. Plačila za posredovanje torej zakonsko ni dopustno zaračunati potrošniku kot kupcu ali najemniku v primerih, ko ta ne nastopa kot naročnik, k čemur pa ni zavezan, je opozorilo Ustavno sodišče.

Ugotovilo je, da zato na podlagi zakonske ureditve neposredne povezave med plačilom za posredovanje in cenovno (ne)dostopnostjo stanovanja ni mogoče vzpostaviti, ker (1) gre za regulacijo (vertikalno) povezanega trga nepremičninskega posredovanja, pri čemer trg (stanovanjskih) nepremičnin ne deluje, (2) storitev nepremičninskega posredovanja ni obvezna in (3) storitve nepremičninskega posredovanja ni dopustno zaračunati kupcu ali najemniku, kadar ta ni naročnik storitve. Kakršenkoli učinek izpodbijane ureditve na trgu stanovanjskih nepremičnin in s tem na cenovno dostopnost stanovanjskih nepremičnin je torej po presoji Ustavnega sodišča lahko le posreden. Gre za posledico izhodiščne težave pomanjkanja primernih stanovanj na ponudbeni strani, ki vključuje tudi nezadovoljivo stanje (javnega) najemnega trga in nestimulativni regulatorni okvir. Učinek zakonske omejitve provizij se v izhodišču ravno tako lahko razteza le na tisti del prodajnih in najemnih poslov, pri katerih do sklenitve sploh pride s posredovanjem nepremičninske družbe. Kadar do prodaje ali oddaje nepremičnine ne pride s posredovanjem nepremičninske družbe, strošek provizije nepremičninske družbe že v izhodišču ne nastane in višina (zakonsko omejene) provizije v ceni nepremičnine (kupnini, najemnini) ne more igrati nobene vloge, je razlogovalo Ustavno sodišče, po oceni katerega pa je zaradi poslabšanja pogojev dostopa do stanovanja in poglabljanja napetosti na nepremičninskem trgu, na katerem je tržna moč skoncentrirana na strani ponudbe, vendarle mogoče pričakovati, da se višina (brez regulacije morda tudi višjih) provizij posredno in delno lahko prevali na stran tistih, ki po stanovanju povprašujejo kot kupci ali najemniki. Zato je Ustavno sodišče, ob upoštevanju zelo širokega polja proste presoje zakonodajalca, vendarle ugotovilo, da je ukrep primeren za dosego zasledovanega cilja cenovne dostopnosti stanovanj.

V nadaljevanju je moralo presoditi še, ali je presojani ukrep nujen za dosego zasledovanega cilja. V tem okviru je moralo preveriti, ali obstajajo drugi ukrepi, ki so manj omejujoči (tudi bolj ciljno namenjeni ranljivim potrošnikom) od omejitve višine provizij za storitve nepremičninskega posredovanja in s katerimi je mogoče doseči cilj te omejitve. V zvezi s tem so po navedbah Ustavnega sodišča upoštevni elementi izvedljivost in ekonomski učinki takih ukrepov. Ustavno sodišče je pojasnilo, da zakonodajalec glede obstoja in obsega učinka omejitve provizij nepremičninskega posredovanja na cenovno dostopnost stanovanjskih nepremičnin ni predložil nikakršnih trditev in/ali gradiv, ki bi (vsaj) hipotetično in glede na nedelujoč trg stanovanjskih nepremičnin kakorkoli izkazovali obstoj in pomembnost navedene povezave. V zvezi z drugimi ukrepi so po navedbah Ustavnega sodišča pobudnice navajale na primer subvencioniranje tržnih najemnin, finančno pomoč ranljivejšim skupinam, povečanje števila javnih najemnih stanovanj, znižanje drugih stroškov prenosa nepremičnin ter davčne in prostorske ukrepe. V okviru drugih ukrepov so po naziranju Ustavnega sodišča možni na primer tudi ukrepi, ki pomenijo racionalizacijo uporabe obstoječega stanovanjskega fonda in/ali posebej ranljivim skupinam pomagajo pri stroških financiranja. Čeprav je po mnenju ustavnih sodnikov očitno, da nekateri od navedenih ukrepov zaradi javnofinančnih in drugih dejanskih omejitev niso poljubno široko uporabljivi in se tudi po časovnem učinku lahko (bistveno) razlikujejo, Ustavno sodišče ukrepov omejitve provizij nepremičninskih družb (z vidika izvedljivosti in ekonomskih učinkov) ni moglo primerjati z nobenimi drugimi alternativnimi ukrepi, niti tistimi, ki so bolj ciljno namenjeni ranljivim potrošnikom. Zato zakonodajalec po presoji Ustavnega sodišča, upoštevaje tudi razlago Direktive o storitvah, ki jo je zavzelo Sodišče EU, ni izkazal, da sta omejitvi provizij nujni za dosego cilja cenovne dostopnosti primernih stanovanj.

Dalje je Ustavno sodišče spomnilo, da je s ciljem zagotavljanja dostopnosti primernih stanovanj nerazdružljivo povezan tudi zasledovani cilj varstva potrošnikov s povečanjem preglednosti cen. Vpliv omejitve višine provizije na cenovno preglednost pa je po oceni Ustavnega sodišča lahko podan le v smislu zavedanja potrošnika, da ta vpliv ne more presegati predpisanih omejitev. V tem smislu je, kot je navedlo Ustavno sodišče, ukrep omejitve provizije nepremičninskih posrednikov primeren za zagotavljanje cilja cenovne preglednosti, čeprav je cena nepremičnine (kupnina ali najemnina) predvsem v domeni naročnika storitve nepremičninskega posredovanja in je na sistemski ravni pogojena s ponudbo in povpraševanjem po nepremičninah. Nepremičninska družba tako velikokrat niti sama ne bo mogla vedeti, v kolikšni meri se, če sploh, višina provizije (ali katerikoli drug strošek v povezavi z nepremičnino) odraža v ceni nepremičnine, je opozorilo Ustavno sodišče in ocenilo, da pa ukrep omejitve provizije v nobenem primeru ni nujen za zagotavljanje cenovne preglednosti. Enako (ali celo višjo) raven preglednosti bi bilo namreč mogoče zagotavljati tudi z obvestilom potrošniku o višini provizije, ki jo nepremičninska družba računa naročniku njenih storitev (torej prodajalcu ali najemodajalcu), in v kolikšni meri se, če sploh in če je to nepremičninski družbi po korespondenci z naročnikom znano, višina provizije odraža v ceni nepremičnine. Podobno po presoji Ustavnega sodišča velja tudi v zvezi z izdajo smernic v zvezi z običajnimi cenami posameznih storitev nepremičninskega posredovanja. Zakonodajalec tudi tu ni predložil nobenih argumentov ali ustreznih dokazov, s katerimi bi utemeljil nujnost sprejetega ukrepa v primerjavi z drugimi možnimi ukrepi za zagotovitev preglednosti cen, kot sta na primer omenjeno obvestilo ali smernice.

Zaključek

Zato je izpodbijana ureditev prvega in drugega odstavka 5. člena ZNPosr v delu, v katerem navzgor (na 4 odstotke od pogodbene cene oziroma pogodbene vrednosti ali višino mesečne najemnine) omejuje najvišje dovoljeno plačilo za posredovanje v razmerju do fizičnih oseb kot kupcev ali najemnikov v zvezi z enostanovanjskimi stavbami, stanovanji ali bivalnimi enotami, po presoji Ustavnega sodišča v neskladju s pravico nepremičninskih družb iz prvega odstavka 74. člena URS. Ustavno sodišče je zato izpodbijano ureditev v tem delu razveljavilo. Ker pa je drugi odstavek 5. člena ZNPosr v delu, v katerem določa najnižje dovoljeno plačilo za posredovanje, del celovite cenovne regulacije, katere bistveni del je Ustavno sodišče razveljavilo, gre za določbo, ki je z razveljavljenim delom neposredno povezana. Zato nima samostojnega pomena. Enako velja ob upoštevanju delne odločbe in sklepa v zadevi U-I-205/19 z dne 26. oktobra 2023, s katero je Ustavno sodišče v preostalem delu prvi in drugi odstavek 5. člena ZNPosr že razveljavilo, tudi za četrti in peti odstavek 5. člena ZNPosr, v delu, v katerem se neposredno sklicujeta na razveljavljeni prvi in drugi odstavek, ter iz istega razloga tudi za šesti in sedmi odstavek 5. člena ZNPosr. Ustavno sodišče je zato razveljavilo tudi navedene določbe.

Pripravil: Patricij Maček

---

Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.