O posebnem ugotovitvenem postopku pri odločanju o pogojnem odpustu

Oris dejanskega stanja

Komisija je z odločbo odločila, da se tožnika pogojno ne odpusti s prestajanja kazni zapora. Upravno sodišče pa je po njegovi tožbi v upravnem sporu odločbo komisije odpravilo. Ugotovilo je namreč, da komisija tožniku ni omogočila, da se v posebnem ugotovitvenem postopku izreče o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, temveč je izvedla skrajšani ugotovitveni postopek, čeprav zanj niso bili izpolnjeni pogoji, saj je bilo relevantno dejansko stanje v zadevi sporno.

Dopuščeno revizijsko vprašanje

Vrhovno sodišče je tako dopustilo revizijsko vprašanje, ali je pravilno stališče Upravnega sodišča, da mora komisija pri odločanju o pogojnem odpustu izpeljati posebni ugotovitveni postopek po Zakonu o splošnem upravnem postopku (ZUP) in obsojenca v zvezi z ugotovljenimi dejstvi zaslišati, čeprav 8. člen ZIKS-1 kot lex specialis določa, da ta organ o pogojnem odpustu odloča v skrajšanem postopku brez zaslišanja strank.

Razlogovanje Vrhovnega sodišča

Zakonska ureditev

Vrhovno sodišče je uvodno pojasnilo, da je ZIKS-1 v razmerju do splošne ureditve ZUP specialni predpis, ki ureja nekatera vprašanja postopka drugače, prilagojeno odločanju organov na tem pravnem področju. Med drugim v tretjem odstavku 8. člena določa, da organi, pristojni za odločanje o zadevah po določbah prvega odstavka tega člena, »odločajo v skrajšanem postopku brez zaslišanja strank«. Ta določba velja tudi za komisijo, ki odloča o pogojnih odpustih v skladu s 105. členom in nasl. ZIKS-1. Navedena določba pomeni odstop od splošne ureditve ZUP v delu, ki ureja primere, v katerih je mogoče izvesti skrajšani ugotovitveni postopek (144. člen ZUP), in s tem širi možnost komisije, da izda odločbo, ne da bi stranki pred tem omogočila, da se izreče o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so za odločbo pomembne, je razložilo Vrhovno sodišče.

Načelo zaslišanja stranke

Vrhovno sodišče je dalje pojasnilo, da iz 22. člena Ustave Republike Slovenije (URS) izhaja zahteva po poštenem upravnem postopku, ki tudi v ugotovitvenem upravnem postopku terja spoštovanje načela zaslišanja stranke oziroma uresničitev njene pravice biti slišana. Stranka ima po prepričanju Vrhovnega sodišča pravico biti subjekt, in ne le objekt upravnega postopka, zato se ima pravico tega postopka aktivno udeleževati ter v njem varovati svoje pravice in pravne interese, pri čemer je bistven in neločljiv del po naziranju Vrhovnega sodišča tudi pravica, da se seznani z vsemi dejstvi in okoliščinami, ugotovljenimi v postopku upravnega organa, ki so pomembne za odločitev v zadevi, ter da se o njih izreče.

Vrhovno sodišče je poudarilo, da je zaradi pomena te pravice načelo zaslišanja stranke z zakonom določeno kot temeljno načelo upravnega postopka (9. člen ZUP). Kršitev tega načela pa pomeni tudi absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka, ki narekuje odpravo upravnega akta. Iz opisanega po oceni Vrhovnega sodišča izhaja, da mora biti načelo zaslišanja kot vidik pravice do poštenega postopka iz 22. člena URS stranki zagotovljeno (že) v samem upravnem postopku. Tega po mnenju Vrhovnega sodišča ne more sistemsko nadomestiti naknadni postopek sodnega varstva. V slednjem je sicer to kršitev mogoče odpraviti, če se ta pravica stranki (tožniku) zagotovi pred sodiščem in če je s tem stranka postavljena v bistveno enak položaj, kot če te kršitve upravni organ ne bi povzročil. Vendar pa te procesne možnosti sodišče ne more uporabiti, če iz zakonske ureditve (posebnega) upravnega postopka pred upravnim organom izhaja, da do kršitve načela zaslišanja stranke sploh ne more priti, ker je v skladu s specialnim zakonom ta obveznost izključena in stranke posledično v določenem upravnem postopku sploh ni treba zaslišati, je opozorilo Vrhovno sodišče in pojasnilo, da gre v takem primeru za zakonski poseg v to ustavno pravico. V povezavi s tem je zapisalo, da je poseg v ustavne pravice dopusten le na podlagi izrecne zakonske določbe pod ustavnimi zahtevami, ki temeljijo na sorazmernosti posega.

Po presoji Vrhovnega sodišča zato tudi sodišče z razlago zakona temu ne sme dati vsebine, ki je pod navedenimi pogoji ne bi smel določiti zakonodajalec. Če bi v pričujoči zadevi sprejeli razlago tretjega odstavka 8. člena ZIKS-1, ki se pri branju te določbe kaže kot pravilna na prvi pogled, je s tem po oceni Vrhovnega sodišča določena obveznost komisije, da pri odločanju o pogojnih odpustih vselej vodi le skrajšani ugotovitveni postopek in pri tem ne sme zaslišati stranke. Vendar pa bi ta razlaga po prepričanju Vrhovnega sodišča pomenila poseg v 22. člen URS, za katerega Vrhovno sodišče ni prepoznalo ustavno dopustnega cilja. Glede na opisano take razlage zakona Vrhovno sodišče ni smelo sprejeti, saj bi vodila do nedopustnega posega v citirano ustavno pravico stranke.

Ustavnoskladna razlaga ZIKS-1

Glede na predstavljeno je moralo Vrhovno sodišče poiskati ustavnoskladno razlago pričujoče določbe ZIKS-1. Kot je navedlo, je kot najvišje sodišče v državi (127. člen URS) dolžno zagotavljati razlago zakonskega prava, ki ne vodi do kršitve URS ali drugih predpisov, ki so po URS zakonu nadrejeni. Pri tem pa lahko izhaja le iz mogočih razlag zakona na podlagi ustaljenih metod razlage prava in s tem le znotraj pomenskega okvira, ki ga je določil zakonodajalec, je še dodalo Vrhovno sodišče.

Zapisalo je, da se ustavnoskladna razlaga tretjega odstavka 8. člena ZIKS-1 ponuja ob umestitvi pooblastila za odločanje v skrajšanem ugotovitvenem postopku v širši okvir razumevanja temeljnih značilnosti upravnega postopka. Vrhovno sodišče je spomnilo, da je v upravnem postopku upravni organ dolžan v skladu z načelom materialne resnice ugotoviti resnično dejansko stanje in vsa za odločitev pomembna dejstva (8. člen ZUP), v okviru s tem povezanega ugotovitvenega postopka pa stranki zagotoviti, da zavaruje svoje pravice in pravne koristi v skladu z načeli varstva pravic strank in načelom zaslišanja stranke (7. in 9. člen ZUP).

Po besedah vrhovnih sodnikov je ugotovitveni upravni postopek pri odločanju upravnega organa o upravnih zadevah ali javnopravnih stvareh namenjen razjasnitvi dejanskega stanja, torej ugotovitvi dejstev in okoliščin, ki so na podlagi materialnega predpisa pomembne za odločitev o pravici ali obveznosti stranke. Po izrecni zakonski določbi je v okviru ugotovitvenega postopka treba strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi. To se lahko opravi v skrajšanem postopku ali v posebnem ugotovitvenem postopku (138. člen ZUP). Posebni ugotovitveni postopek je kljub svojemu poimenovanju tisti, po katerem mora odločati pristojni upravni organ v vseh primerih, razen v tistih, pri katerih ga zakon izrecno pooblašča za vodenje skrajšanega ugotovitvenega postopka (na primer v primerih iz 144. člen ZUP). Skrajšani ugotovitveni postopek pa pomeni procesno možnost organa, da odloči takoj po izvedbi ugotovitvenega postopka, ne da bi pri tem zaslišal stranko. Med razlogi za izvedbo skrajšanega ugotovitvenega postopka so po splošni ureditvi ZUP taki, ko zaslišanje stranke kot posebno procesno dejanje ni potrebno ali pa gre za primere, ki po svoji naravi utemeljujejo poseg v načelo zaslišanja stranke. V določenih procesnih okoliščinah je zaslišanje stranke mogoče opustiti, če je glede na vsebino odločanja to nepotrebno. V takem primeru po naravi stvari ne gre za poseganje v navedeno ustavno pravico in s tem povezano zakonsko načelo, je pojasnilo Vrhovno sodišče. Ob tem je opozorilo, da pa je poseg v načelo zaslišanja stranke lahko ustavno dopusten na primer tedaj, kadar obstaja nevarnost za življenje in zdravje ljudi ter je treba sprejeti nujne ukrepe v javnem interesu, ki jih ni mogoče odlagati.

Glede na obrazloženo je po presoji Vrhovnega sodišča izvedba skrajšanega ugotovitvenega postopka ter s tem povezana opustitev načela zaslišanja stranke vselej le procesna možnost upravnega organa, in ne njegova obveznost. Izbira te možnosti pa pride v poštev le tedaj, kadar to določa zakon in če s tem pravice stranke niso nedopustno prizadete, je bilo jasno Vrhovno sodišče in opozorilo, da je glede na vsakokratne okoliščine upravni organ dolžan na podlagi te procesne diskrecije presoditi, kako naj vodi upravni postopek in kako naj stranki omogoči, da uresniči vsa svoja procesna upravičenja, še posebej tista, ki ji pripadajo zato, da ohrani svoj položaj kot subjekt upravnega postopka s svojim osebnim dostojanstvom in pripadajočimi ustavnimi pravicami.

Enako pa po oceni Vrhovnega sodišča velja ob ustavnoskladni razlagi tudi za odločanje komisije v upravnem postopku na podlagi ZIKS-1. Tretji odstavek 8. člena ZIKS-1 je torej treba po presoji Vrhovnega sodišča razumeti tako, da komisiji ne prepoveduje izvedbe posebnega ugotovitvenega postopka in zaslišanja stranke, temveč določa le širše možnosti za izvedbo skrajšanega ugotovitvenega postopka pri odločanju o pogojnem odpustu. Komisija je po mnenju Vrhovnega sodišča na podlagi te specialne zakonske določbe pooblaščena, da pri svojem odločanju praviloma uporablja skrajšani ugotovitveni postopek, in ne le izjemoma v primerih, ki jih določa splošna procesna ureditev v 144. členu ZUP. Vendar pa ima glede izbire načina vodenja ugotovitvenega postopka tudi komisija kot upravni organ procesno diskrecijo, ki izhaja iz zgoraj navedenih značilnosti splošne ureditve upravnega postopka. Posebna zakonska ureditev torej po naziranju Vrhovnega sodišča ne izključuje obveznosti komisije, da v okviru navedene diskrecije glede na okoliščine primera zagotovi spoštovanje načela zaslišanja stranke v posebnem ugotovitvenem postopku in s tem spoštovanje 22. člena URS.

Vrhovno sodišče je zapisalo, da ker ZIKS-1 primerov, v katerih je treba izvesti posebni ugotovitveni postopek, ne ureja, tega tudi ne more določiti samo. Tudi ustavnoskladna razlaga zakona ne sme preseči tega, kar je potrebno za zagotavljanje ustavnosti, in dopolnjevati zakona tako, da bi vključeval tudi tisto, kar bi bilo koristno ali primerno za ureditev določenega področja. To je naloga zakonodajalca, je ocenilo Vrhovno sodišče in poudarilo, da pri svoji presoji lahko izhaja le s stališča, da organ pri izbiri načina vodenja ugotovitvenega postopka, torej v okviru svoje procesne diskrecije, ne sme kršiti človekovih pravic.

Vrhovno sodišče je dalje opozorilo, da je z vidika varstva pravice iz 22. člena URS bistveno, da postopek pred upravnim organom ne poseže v samo jedro načela zaslišanja stranke, ki je v tem, da se stranki omogoči, da se seznani z vsem dokaznim gradivom, na katerem temelji odločitev organa, in da se o tem izreče, če bi odločitev lahko negativno vplivala na njen pravni položaj. V okviru obravnavane zadeve po mnenju Vrhovnega sodišča to pomeni, da lahko komisija opusti načelo zaslišanja stranke le, če dejansko stanje z vidika stranke ni sporno, ker ugotovitve komisije izhajajo iz dejstev in dokazov, ki jih je navedla stranka. Enako velja, če sicer pride do drugačnega naziranja komisije o dejstvih, ki jih zatrjuje stranka, pa je odločitev komisije za stranko vseeno ugodna. Po drugi strani pa z vidika varstva načela zaslišanja stranke na primer ni dopustno, da komisija odloči o pogojnem odpustu na podlagi podatkov iz uradnih evidenc oziroma drugih dokazov, če na podlagi njih kaže, da je treba njeno prošnjo zavrniti, je bilo jasno Vrhovno sodišče.

Odgovor na revizijsko vprašanje

Vrhovno sodišče je tako na revizijsko vprašanje odgovorilo, da ob ustavnoskladni razlagi tretji odstavek 8. člena ZIKS-1, ki kot lex specialis določa, da ta organ o pogojnem odpustu odloča v skrajšanem postopku brez zaslišanja strank, ureja le razširjeno procesno možnost komisije, da odloči v skrajšanem ugotovitvenem postopku, vendar ji ne prepoveduje izvedbe posebnega ugotovitvenega postopka in zaslišanja stranke. V skladu s tem mora komisija pri odločanju o pogojnem odpustu izpeljati posebni ugotovitveni postopek po ZUP in obsojenca v povezavi z ugotovljenimi dejstvi zaslišati, če bi v okviru skrajšanega ugotovitvenega postopka opustitev načela zaslišanja stranke privedla do nedopustnega posega v ustavno zagotovljeno pravico iz 22. člena URS.

Pripravil: Patricij Maček

---

Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.