Ustavno sodišče je v odločbi v zadevi U-I-11/20, Up-85/20 z dne 3. oktobra 2024 presodilo, da ni zakonske podlage za naložitev obvezne izvedbe ukrepa zapečatenja spletnih strani ponudnikom informacijske družbe. Člen 8 Pravilnika o načinu izvrševanja pooblastil uradnih oseb Finančne uprave Republike Slovenije in označitvi službenih vozil Finančne uprave Republike Slovenije (v nadaljevanju: Pravilnik), ki je to urejal, je zato razveljavilo.
Splošno o legalitetnem načelu
Ustavno sodišče je uvodoma pojasnilo, da podzakonske akte, ki jih izda Vlada, minister ali drug upravno-izvršilni organ, ali splošne akte, ki so jih izdali nosilci javnega pooblastila, presoja z vidika drugega odstavka 120. člena Ustave Republike Slovenije (URS), ki ureja t. i. legalitetno načelo. Ta odstavek določa, da so upravni organi pri izdajanju podzakonskih predpisov vezani na okvir, ki ga določata URS in zakon. Zakon mora po besedah ustavnih sodnikov v temelju urediti vsebinsko podlago oziroma vsebinski okvir za sprejetje podzakonskih predpisov. Podzakonski predpis sme zakonsko normo dopolnjevati le do te mere, da z dopolnjevanjem ne uvaja izvirnih nalog države ter da z zakonom urejenih pravic in obveznosti ne širi ali zožuje. Le tako se preprečuje, da bi izvršilna veja oblasti samostojno urejala vprašanja, ki spadajo v polje zakonodajalca, je spomnilo Ustavno sodišče. Poudarilo je, da je pravilnik po svoji pravni naravi podzakonski predpis, ki ga lahko izda minister za izvrševanje zakonov in drugih predpisov. Z njim se podrobneje razčlenijo posamezne določbe zakona ali drugega predpisa (tretji odstavek 74. člena Zakon o državni upravi (ZDU-1)). Zato so pravilniki na zakon vezani tako, da v vsebinskem smislu ne smejo določati ničesar brez zakonske podlage in zunaj vsebinskih okvirov, ki morajo biti v zakonu izrecno določeni ali iz njega vsaj z razlago ugotovljivi. Torej smejo vsebovati le določbe o izvrševanju posameznih zakonskih določb, je pojasnilo Ustavno sodišče.
Relevantne določbe
Zatem je povzelo relevantne določbe Zakona o finančni upravi (ZFU) in Pravilnika.
37. člen ZFU določa:
(1) Če uradna oseba pri opravljanju nalog finančne uprave ugotovi, da je kršen zakon ali drug predpis, katerega izvajanje nadzoruje, lahko, če je to nujno potrebno zaradi preprečitve nadaljnje kršitve, do odprave nepravilnosti z odločbo prepove opravljanje dejavnosti ter hkrati zapečati poslovne prostore, dokumente ali predmete.
(2) Uradna oseba pri opravljanju nalog finančne uprave za največ 15 dni zapečati poslovne prostore, dokumente ali predmete, če obstaja sum, da bodo odtujeni ali uničeni, oziroma po potrebi zaradi preprečitve nadaljnje kršitve. V zahtevnejših primerih se lahko ta rok izjemoma podaljša, vendar skupno do največ 60 dni.
(3) Pritožba zoper odločbo iz prvega odstavka tega člena ne zadrži izvršitve odločbe.
8. člen Pravilnika pa:
(1) Če uradna oseba prepove zavezancu opravljanje dejavnosti, lahko zapečati tudi spletne strani, ki jih ta uporablja pri opravljanju dejavnosti, če je to nujno potrebno zaradi preprečitve nadaljnje kršitve zakona ali drugega predpisa, katerega izvajanje nadzoruje.
(2) Zapečatenje spletnih strani iz prejšnjega odstavka se v skladu s prvim odstavkom 37. člena ZFU izvede z odredbo ponudniku storitev informacijske družbe, s katero se omeji dostop do spletnih strani, ki jih zavezanec uporablja pri opravljanju dejavnosti.
(3) Uradna oseba lahko v primerih iz prejšnjega odstavka naloži ponudniku storitev informacijske družbe tudi objavo obvestila o zapečatenju.
Presoja Ustavnega sodišča
Ustavno sodišče je zapisalo, da izpodbijana določba Pravilnika ureja dve ločeni, vendar povezani normativni vsebini: določa posebno vrsto omejitvenega ukrepa, ki ga lahko odredi uradna oseba (v prvem, deloma tudi v tretjem odstavku), ter način izvršitve ukrepa (v drugem, deloma v tretjem odstavku). Z vidika legalitetnega načela obe normativni vsebini po mnenju Ustavnega sodišča ne odpirata povsem enakih vprašanj. Določitev ukrepa zapečatenja spletnih strani po navedbah Ustavnega sodišča odpira vprašanje, ali je v zakonu, ki ga Pravilnik izvršuje, podana zadostna vsebinska podlaga za izdajo takega ukrepa. Odgovor na to vprašanje je po oceni Ustavnega sodišča odvisen od tega, ali je vsaj z razlago zakona mogoče ugotoviti, da ta daje podlago za izdajo ukrepa zapečatenja spletnih strani. Na prvi pogled v prid tezi, da je to mogoče, govori okoliščina, da zakon pojma »dokument« podrobneje ne opredeljuje in tako ne ločuje med fizičnim ali elektronskim dokumentom, pri čemer pa ne more biti posebnega dvoma, da je dokument lahko tudi v elektronski obliki, torej tudi dokument, ki je na spletu. Tako bi bilo mogoče sklepati, da zakon dopušča tudi zapečatenje elektronskih dokumentov, je navedlo Ustavno sodišče in dodalo, da bi bilo podobno mogoče sklepati, da zato, ker zakon ne opredeljuje pojma »poslovni prostor«, ker ga ne omejuje na le fizični poslovni prostor, po vsebini dopušča tudi zapečatenje »elektronskih« oziroma spletnih poslovnih prostorov. Vendar to sklepanje samo po sebi po presoji Ustavnega sodišča še ne zadošča za izpolnitev zahtev, ki izhajajo iz legalitetnega načela.
V nadaljevanju je Ustavno sodišče razlogovalo, da je samoumevno in brez posebnega utemeljevanja razvidno, da ima svetovni splet kot tehnološki pojav v današnjem času izjemen pomen za delovanje držav, družb, podjetij in posameznikov. Zato ga je po mnenju Ustavnega sodišča treba že na pojmovni ravni razumeti kot specifično kategorijo javnega življenja, ki nima enakega pomena kot kategoriji, kot sta dokument in prostor, in ki ti kategoriji presega. Že iz te okoliščine po presoji Ustavnega sodišča izhaja pričakovanje, da bo zakonodajalec pravna vprašanja, povezana s spletom, uredil izrecno. Dolžan pa je to storiti, tako Ustavno sodišče, ko gre za ukrepe, ki omejujejo dostop do spleta. Zahteva po odprtem dostopu do spleta oziroma svobodni uporabi spleta, ki se vse bolj uveljavlja kot posebna pravno varovana dobrina, izhaja iz ustavne zahteve po neposrednem uresničevanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin, je opozorilo Ustavno sodišče. Zapisalo je, da se z uporabo spleta udejanja vrsta človekovih pravic in temeljnih svoboščin, med njimi tudi pravica do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena URS, te človekove pravice in temeljne svoboščine pa se, kot določa prvi odstavek 15. člena URS, uresničujejo neposredno na podlagi URS. Vse omejitvene norme, ki bodisi predpisujejo način uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin (drugi odstavek 15. člena URS) bodisi jih omejujejo oziroma posegajo vanje (tretji odstavek 15. člena URS), morajo biti določene z zakonom. To po besedah ustavnih sodnikov ne pomeni, da je podzakonsko normiranje takih ukrepov v celoti izključeno, vendar mora zakonodajalec, če podzakonsko normiranje dopusti, upoštevati, da mora biti zakonsko pooblastilo za podzakonsko normiranje omejitvenih ukrepov toliko bolj restriktivno in precizno, kolikor večja sta poseg in učinek omejitvenih ukrepov na posamezne človekove pravice in temeljne svoboščine. Vselej pa mora biti dovolj natančno, da izvršilni oblasti ne omogoča izvirnega urejanja omejitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin, je bilo jasno Ustavno sodišče. Po njegovem prepričanju se s tem zagotavljata predvidljivost in pravna varnost v povezavi z udejanjanjem človekovih pravic in temeljnih svoboščin, obenem pa se zmanjšuje nevarnost njihovega arbitrarnega oblastnega omejevanja. Z vidika vezanosti uprave na URS in zakon pomeni dovolj določna zakonska podlaga po presoji Ustavnega sodišča ključno varovalo pred arbitrarnim poseganjem izvršilne oblasti v človekove pravice in temeljne svoboščine.
Glede na to, da gre pri spletu za specifično pojmovno kategorijo, ki opisuje instrument, prek katerega se uresničuje vrsta človekovih pravic in temeljnih svoboščin, je Ustavno sodišče ocenilo, da je zakon, ki izvršilne veje oblasti ne pooblašča izrecno za normiranje ukrepov, ki omejujejo dostop do spleta, lahko vsebinska podlaga za sprejetje takih ukrepov le, če vsaj na neki način (z določbami generalne ali specialne narave) uredi tudi vsebino, ki je povezana s spletom. Šele tedaj je namreč po mnenju Ustavnega sodišča mogoče šteti, da zakon ureja tudi področje spleta, kar omogoči nadaljnjo razlago zakona, upoštevajoč njegovo notranjo sistematiko in vsebinsko povezanost zakonskih določb, za razrešitev vprašanja, ali daje vsebinsko podlago za podzakonsko normiranje ukrepov, ki omejujejo dostop do spleta. Če zakon na noben način ne ureja vprašanj, povezanih s spletom, ga ni dopustno razlagati, kot da določa vsebinsko podlago in okvire za podzakonsko normiranje spletnih omejitvenih ukrepov, je opozorilo Ustavno sodišče in poudarilo, da taki razlagi nasprotuje legalitetno načelo, ki za primere posegov v človekove pravice in temeljne svoboščine zahteva precizno zakonsko pooblastilo.
V obravnavanem primeru je tako po presoji Ustavnega sodišča odločilno, da ZFU niti v 37. členu niti na nobenem drugem mestu ne ureja kakršnihkoli vprašanj, povezanih s spletom. Zato se ukrepi iz 37. člena ZFU po mnenju ustavnih sodnikov ne morejo razlagati tako, da po vsebini dopuščajo ukrep, kakršen je zapečatenje spletne strani. Izpodbijana določba Pravilnika tako ni v skladu z načelom legalitete že zato, ker določa ukrep zapečatenja spletne strani brez vsebinske podlage v zakonu, je razlogovalo Ustavno sodišče.
Po njegovi oceni pa je izpodbijana določba Pravilnika še očitneje v neskladju z načelom legalitete v delu, v katerem določa, da ukrep zapečatenja spletnih strani izvede ponudnik storitev informacijske družbe. Ustavno sodišče je razložilo, da obveznosti oseb lahko določa le zakon (87. člen URS). ZFU takšne obveznosti ponudnikov informacijske družbe ne določa. Iz 37. člena ZFU izhaja, da zapečatenje poslovnih prostorov, dokumentov ali predmetov vselej opravi uradna oseba sama (»uradna oseba zapečati«), z ničimer pa ne nakazuje, da bi bilo izvedbo zapečatenja dopustno naložiti tudi kakšnemu drugemu subjektu. ZFU tega ne določa niti v kateri drugi svoji določbi. Prav tako Ustavno sodišče ni našlo podlage za naložitev take obveznosti ponudnikom informacijske družbe v nobenem drugem zakonu. Zakonske podlage za naložitev obvezne izvedbe ukrepa zapečatenja ponudnikom informacijske družbe po prepričanju ustavnih sodnikov tudi ne more pomeniti 297. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), ki ureja izvršbo po drugih osebah. Jasno in v pravni doktrini nesporno namreč je, da na podlagi te določbe ZUP druge osebe ni mogoče prisiliti, da opravi zavezančevo obveznost, da je potreben njen prostovoljni pristanek ter da je tej osebi upravni organ tovrstne storitve dolžan plačati v skladu z dogovorom, je zapisalo Ustavno sodišče in dodalo, da zato v tem delu izpodbijana določba Pravilnika ponudniku storitev informacijske družbe nalaga obveznost, ki ni določena z zakonom.
Zaključek
Glede na predstavljeno je Ustavno sodišče zaključilo, da je izpodbijana določba Pravilnika v navedenem obsegu v neskladju z načelom legalitete iz drugega odstavka 120. člena URS, in jo je razveljavilo.
Pripravil: Patricij Maček
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
