Ustavno sodišče je v delni odločbi v zadevi U-I-52/22, U-I-202/23 z 2. aprila 2025 presodilo, da ureditev v 10.b členu Zakona o tujcih (ZTuj-2) tujcem v času razglasitve kompleksne krize na področju migracij ne zagotavlja dostopa do poštenega in učinkovitega postopka. Navedeni člen je zato razveljavilo.
Presoja drugega do četrtega odstavka 10.b člena ZTuj-2 z vidika 18. člena URS
Ustavno sodišče je moralo presoditi, ali postopek obravnave oseb, ki so izrazile namero podati prošnjo v času kompleksne krize, kot je urejen v drugem do četrtem odstavku 10.b člena ZTuj-2, izpolnjuje zahteve iz 18. člena Ustave Republike Slovenije (URS) ob upoštevanju prava Evropske unije (EU) ter Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP).
Zapisalo je, da drugi do četrti odstavek 10.b člena ZTuj-2 urejajo postopek obravnave tujcev, ki zatrjujejo, da potrebujejo mednarodno zaščito, ter njihovo predajo sosednji državi članici EU. Na podlagi drugega odstavka 10.b člena ZTuj-2 pristojni organ izda posamični akt, ki je pravna podlaga za predajo tujca, ki zatrjuje, da potrebuje mednarodno zaščito, v tretjo (sosednjo) državo članico EU. To po besedah ustavnih sodnikov pomeni, da izpodbijane zakonske določbe segajo na področje, ki ga varuje pravica iz 18. člena URS.
Zatem je Ustavno sodišče ugotovilo, da kljub določenim spremembam zakonske ureditve drugi do četrti odstavek 10.b člena ZTuj-2 ne izpolnjujejo vseh zahtev, ki izhajajo iz 18. člena URS, ko država uvede koncept varne tretje države.
Zakonodajalec je – kot je navedlo Ustavno sodišče – v drugem odstavku 10.b člena ZTuj-2 uredil okoliščine, s katerimi prosilec lahko izpodbija domnevo o varnosti tretje države. V prvi alineji drugega odstavka 10.b člena ZTuj-2 je določena enaka okoliščina, kot jo določa drugi pododstavek drugega odstavka 3. člena Dublinske uredbe III. Iz sodne prakse Sodišča EU pa izhaja, da razlog, da predaja v drugo državo članico ni dopustna, ne morejo biti le sistemske pomanjkljivosti azilnega sistema, temveč je lahko predaja nedopustna tudi zaradi drugih okoliščin. Zakonodajalec je v drugi in tretji alineji drugega odstavka 10.b člena ZTuj-2 določil še dve dodatni okoliščini, s katerima je mogoče izpodbiti varnost sosednje tretje države. Zavrženje namere podati prošnjo za mednarodno zaščito tako ni dopustno, če individualno zdravstveno stanje tujca ali njegovega družinskega člana očitno onemogoča napotitev v sosednjo državo in če lahko tujec individualno, verjetno in tehtno izkaže, da njemu osebno v sosednji državi grozi resnična nevarnost nečloveškega ravnanja in da iz utemeljenih razlogov v tej državi ni mogel zaprositi za mednarodno zaščito, je ureditev povzelo Ustavno sodišče.
Poudarilo je, da zakonodajalec v drugem odstavku 10.b člena ZTuj-2 ni zajel vseh okoliščin, ki so upoštevne pri varovanju pravice iz 18. člena URS. Zakonodajalec po presoji Ustavnega sodišča namreč ni upošteval, da sme posameznik domnevo o varnosti tretje države izpodbijati tudi z okoliščinami, ki bi lahko utemeljile, da mu v tretji državi grozi tako imenovano posredno vračanje. Poleg tega po mnenju Ustavnega sodišča zakonodajalec v drugem do četrtem odstavku 10.b člena ZTuj-2 tudi ni zagotovil, da bi bila tujcem, ki so izrazili namero podati prošnjo za mednarodno zaščito, zagotovljena procesna jamstva. Ni namreč uredil pravice do informiranosti, pravice do osebnega razgovora, pravice do tolmača in pravne pomoči. Zakonska ureditev, ki ne ureja omenjenih procesnih jamstev, ne zagotavlja učinkovitega dostopa do postopka, ki omogoča obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito. To pomeni, da ni omogočeno učinkovito izvrševanje pravice iz 18. člena Listine EU o temeljnih pravicah (Listina), ki vključuje tudi načelo nevračanja iz 33. člena Ženevske konvencije, je prepričano Ustavno sodišče.
To je moralo – ker je iz zakonodajnega gradiva in mnenja Vlade izhajalo, da gre za poseben pravni režim, ki ga je dopustno uveljaviti le v času kompleksne krize na področju migracij, kot je opredeljena v drugem odstavku 10.a člena ZTuj-2 – presoditi, ali obstoj kompleksne krize vpliva na ustavnosodno presojo. Pojasnilo je, da je že v sodbi v zadevi U-I-59/17 z dne 18. 9. 2019 sprejelo stališče, da URS omejevanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin v običajnem stanju (ki ni izredno stanje) ureja v tretjem odstavku 15. člena. Začasno razveljavitev in omejitev pravic v vojnem in izrednem stanju pa URS ureja v 16. členu. Omejitev človekovih pravic je torej po besedah ustavnih sodnikov po URS možno presojati le v običajnem stanju (tretji odstavek 15. člena URS) in v vojnem ali izrednem stanju (16. člen URS). Tretje možnosti ni (tertium non datur). Če posebno stanje, ki ga ureja zakonodajalec, ne pomeni izrednega stanja, je moralo zato Ustavno sodišče izpodbijano zakonsko ureditev presojati v skladu z merili ustavnosodne presoje, ki veljajo v običajnem stanju.
Ustavno sodišče je ugotovilo, da iz zakonodajnega gradiva pri sprejetju ZTuj-2F in Zakona o Vladi Republike Slovenije (ZVRS) izhaja, da se kompleksna kriza nanaša na krizo na državni ravni, vendar pri tem ne gre za tako visoko stopnjo sistemskega nedelovanja države, da bi bila potrebna razglasitev vojnega ali izrednega stanja. Vlada je, kot je navedlo Ustavno sodišče, v mnenju izrecno navajala, da kompleksna kriza na področju migracij ne pomeni obstoja izrednega stanja iz 92. člena URS. Navajala je, da so ukrepi iz 10.b člena ZTuj-2 namenjeni urejanju stanja, preden bi nastopile okoliščine, ki bi neposredno ogrozile obstoj države in bi zato zahtevale razglasitev izrednega stanja iz 92. člena URS. Tudi Ustavno sodišče je pri presoji ustavnosti drugega odstavka 10. a člena ZTuj-2 z vidika jasnosti in pomenske določljivosti predpisov z jezikovno, sistematično, zgodovinsko in namensko razlago ugotovilo, da kompleksna kriza ne pomeni obstoja stanja, ki bi zahtevalo razglasitev izrednega stanja. Zato je lahko posebni pravni režim, ki ureja tudi ravnanje z osebami, ki so podale namero vložiti prošnjo za mednarodno zaščito v drugem do četrtem odstavku 10.b člena ZTuj-2, presojalo le v skladu z merili, ki veljajo v običajnem stanju.
Opozorilo je, da v skladu s pravom EU težje zagotavljanje izoblikovanih standardov na področju pozitivnih obveznosti države, ki je posledica povečanega števila prihodov migrantov, ne more utemeljiti zniževanja teh standardov. Hkrati je navedlo, da se zaveda, da se država zaradi prihoda izjemno velikega števila tujcev lahko spopada s številnimi težavami. Pristojni organi si morajo v takih situacijah po mnenju Ustavnega sodišča na eni strani prizadevati za osnovno oskrbo migrantov, na drugi strani pa morajo zagotoviti varnost in dobrobit lokalnega prebivalstva ter vzdrževati javni red in mir. Dodalo je, da je tudi Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP) že sprejelo stališče, da bi bilo neživljenjsko preučiti dejstva primera brez upoštevanja splošne situacije, v kateri so nastala. Tako je po oceni Ustavnega sodišča mogoče presojati, ali so v konkretnem primeru podane dejanske okoliščine, ki so upoštevne pri presoji stopnje resnosti spornega ravnanja države, le v vsakem posamičnem primeru posebej, in ne v postopku abstraktne presoje.
Presodilo je, da ureditev v drugem do četrtem odstavku 10.b člena ZTuj-2 tujcem, ki podajo namero vložiti prošnjo v času razglasitve kompleksne krize na področju migracij e zagotavlja dostopa do poštenega in učinkovitega postopka, v katerem bo posamezniku zagotovljena vsebinska presoja, da predaja v sosednjo državo članico EU ne more povzročiti dejanske nevarnosti, da bi se z zadevno osebo ravnalo nečloveško ali ponižujoče. Zakonodajalec torej po navedbah Ustavnega sodišča že na abstraktni ravni tujcem, ki podajo namero vložiti prošnjo, ni zagotovil procesnih jamstev, s katerimi bi jim bilo zagotovljeno učinkovito izvrševanje pravice iz 18. člena Listine, ki vključuje tudi spoštovanje načela nevračanja. Te določbe po besedah ustavnih sodnikov tudi ne omogočajo, da bi posameznik domnevo o varnosti tretje države izpodbijal z okoliščinami, ki bi lahko utemeljile, da mu v tretji državi grozi tako imenovano posredno vračanje. Ureditev v drugem do četrtem odstavku 10.b člena ZTuj-2 je med seboj povezana celota materialnih in postopkovnih določb, ki skupaj ne omogočajo učinkovitega izvrševanja pravice iz 18. člena URS, zato drugi do četrti odstavek 10.b člena ZTuj-2 posegajo v pravico iz 18. člena URS, je bilo jasno Ustavno sodišče. Spomnilo je, da iz ustaljene ustavnosodne presoje ter sodne prakse ESČP in Sodišča EU izhaja, da pravice iz 18. člena URS ni mogoče omejiti. Poseg vanjo je nedopusten. Zato je odločilo, da so drugi do četrti odstavek 10.b člena ZTuj-2 v neskladju z 18. členom URS, in jih je razveljavilo.
Presoja prvega odstavka 10.b člena ZTuj-2 z vidika 4. člena Protokola št. 4 k EKČP
Poleg tega je Ustavno sodišče pojasnilo, da prvi odstavek 10.b člena ZTuj-2 ureja dva položaja tujca, in sicer (1) položaj tujca, ki želi vstopiti v državo na vstopni točki, čeprav ne izpolnjuje pogojev za vstop in mu država vstop zavrne, ter (2) položaj tujca, ki se nezakonito nahaja na ozemlju države in ga država odstrani z ozemlja. V obeh primerih prvi odstavek 10.b člena ZTuj-2 ne predvideva izdaje kakršnegakoli posamičnega akta, s katerim bi se tujcu ali zavrnil vstop v Slovenijo ali pa bi se mu naložila odstranitev z ozemlja države. V obeh primerih se tujcu z materialnim dejanjem zavrne vstop v državo ali pa se ga privede do meje in se ga napoti iz države. Zakon niti v prvem niti v drugem položaju praviloma ne predvideva individualnega postopka, v katerem bi se tujcu izdal posamični akt, v katerem bi bili navedeni razlogi za tako ravnanje policije. Vendar pa je treba, kot je opozorilo Ustavno sodišče, pri razlagi prvega odstavka 10.b člena ZTuj-2 upoštevati tudi drugi odstavek 10.b člena ZTuj-2. V slednjem je urejena izjema, ko je tujcu, ki poskuša vstopiti v državo na zakoniti vstopni točki, omogočena individualna obravnava. Če tujec zatrjuje, da ima namen podati prošnjo za mednarodno zaščito, policija ravna drugače, kot določa prvi odstavek 10.b člena ZTuj-2, in preveri določene okoliščine in mu, če pogoji iz drugega odstavka 10.b člena ZTuj-2 niso izpolnjeni, zavrne vstop s posebnim sklepom.
Ustavno sodišče je zatem razložilo, da iz sodne prakse ESČP izhaja, da je treba pri presoji skladnosti ukrepov države z vidika 4. člena Protokola št. 4 k EKČP ne glede na to, ali se tujec že nezakonito nahaja na ozemlju države ali pa želi vstopiti v državo na zakoniti vstopni točki, najprej preučiti, ali je država posamezniku dejansko zagotovila učinkovit dostop do individualnega postopka, v katerem bi lahko navajal razloge, ki bi preprečevali izgon, vključno z razlogi, ki so upoštevni z vidika spoštovanja načela nevračanja. Obveznost države torej ni omejena le na primere, ko bi tujec zatrjeval, da mu v primeru zavrnitve vstopa grozi kršitev načela nevračanja, temveč je država praviloma dolžna tako ravnati v vseh primerih, razen če bi bilo mogoče krivdo, da tujec ni imel dostopa do individualnega postopka, pripisati samemu tujcu, je pojasnilo Ustavno sodišče in dodalo, da tudi iz prava EU izhaja, da mora država članica EU, ko tujcu zavrne vstop v državo, izdati posamični akt, v katerem so navedeni razlogi za zavrnitev vstopa. Tujcu, ki nezakonito prebiva na njenem ozemlju, pa mora izdati odločbo o vrnitvi.
Zatem je presodilo, da je prvi odstavek 10.b člena ZTuj-2, ki ureja položaj tujcev, ki niso podali namere vložiti prošnje za mednarodno zaščito, sporen iz enakih razlogov, kot jih je ugotovilo za drugi do četrti odstavek 10.b člena ZTuj-2. Tej skupini tujcev ni zagotovljena niti možnost pridobiti posamični akt, v katerem bi bili navedeni razlogi za zavrnitev vstopa ali razlogi za izgon iz države, niti jim niso zagotovljena procesna jamstva (pravica do informiranosti, dostop do tolmača in pravne pomoči ter pravica do pravnega sredstva).
Po naziranju Ustavnega sodišča je treba, čeprav prvi odstavek 10.b člena ZTuj-2 ureja postopanje s posameznim tujcem, šteti, da gre za kolektivni ukrep. Nanaša se na vse tujce, ki bi v času trajanja kompleksne krize poskusili vstopiti v Slovenijo ali bi se nezakonito nahajali na njenem ozemlju, ter jim ne zagotavlja objektivne in individualne presoje njihovega položaja. Prvi odstavek 10.b člena ZTuj-2 ne predvideva izdaje nobenega pravnega akta (niti izdaje akta na predpisanem obrazcu), zato sploh ni mogoče preveriti, ali je bil tujcu zagotovljen individualni postopek, kar zmanjšuje dokazljivost ustreznega ravnanja policije. Iz prvega odstavka 10.a člena ZTuj-2 izhaja, da tujcem tudi ni zagotovljena pravica do pritožbe, ki bi omogočala presojo zakonitosti ravnanja policije in s tem nadzor nad obravnavo tujcev. Takšna ureditev pomeni, da imajo ukrepi iz prvega odstavka 10.b člena ZTuj-2 kolektivno naravo, je bilo jasno Ustavno sodišče.
Presodilo je, da ker prvi odstavek 10.b člena ZTuj-2 z upoštevanjem drugega odstavka 10.b člena ZTuj-2 tudi tistemu tujcu, ki poskuša vstopiti v državo na zakoniti vstopni točki, ne zagotavlja dejanskega in učinkovitega dostopa do individualnega postopka, Ustavnemu sodišču niti ni treba presojati, ali je ravnanje države (izgon brez individualne odločitve) posledica ravnanja tujca. Iz tega po presoji Ustavnega sodišča izhaja, da ureditev v prvem odstavku 10.a člena ZTuj-2 ne izpolnjuje zahtev iz 4. člena Protokola št. 4 k EKČP.
Ustavno sodišče je zavzelo stališče, da – ker izpodbijana ureditev ne razlikuje med situacijami, v katerih sme država tujcem brez individualne obravnave zavrniti vstop v državo ali jih odstraniti iz države, ne da bi pri tem ogrozila pravici iz 3. člena EKČP in 4. člena Protokola št. 4 k EKČP, kot izhajata iz sodne prakse ESČP, in situacijami, ki zahtevajo individualno obravnavo – prvi odstavek 10.b člena ZTuj-2 ne izpolnjuje zahtev iz 4. člena Protokola št. 4 k EKČP.
Ustavno sodišče je glede na obrazloženo zaključilo, da je torej prvi odstavek 10.b člena ZTuj-2 v neskladju s 4. členom Protokola št. 4 k EKČP ter posledično z drugim odstavkom 153. člena URS, ki določa, da morajo biti zakoni v skladu s splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava in z veljavnimi mednarodnimi pogodbami, ki jih je ratificiral Državni zbor. Zato je Ustavno sodišče prvi odstavek 10.b člena ZTuj-2 razveljavilo.
Pripravil: Patricij Maček
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
