Zakonodajalec je določil, da se koncesija za opravljanje javne zdravstvene službe v skladu s koncesijskim aktom podeli na podlagi javnega razpisa ter kaj morata vsebovati javni razpis in razpisna dokumentacija, ni pa torej predvidel, da bi bilo merila za izbiro koncesionarja (določena v javnem razpisu in v razpisni dokumentaciji) po objavi javnega razpisa mogoče spreminjati. Ker ne gre za pravno praznino, v skladu z načelom zakonitosti koncedent po objavi javnega razpisa meril za izbiro koncesionarja ne more več spreminjati oziroma dopolnjevati, je presodilo Vrhovno sodišče v sodbi v zadevi X Ips 30/2024 z dne 27. julija 2026.
Materialnopravna izhodišča
Vrhovno sodišče je najprej pojasnilo, da je že v sodbi v zadevi X Ips 208/2013 z dne 17. marca 2015 razložilo, da je koncesija za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti prvenstveno urejena v Zakonu o zdravstveni dejavnosti (ZZDej), in presodilo, da se Zakon o javno-zasebnem partnerstvu (ZJZP) uporablja tudi za postopek podeljevanja koncesij v zdravstveni dejavnosti, vendar le za vprašanja, ki v ZZDej izrecno niso urejena (prvi odstavek 3. člena ZJZP). Po določbi prve alineje 26. člena ZJZP je namreč ena od oblik pogodbenega partnerstva tudi koncesijsko partnerstvo. Poleg tega je Vrhovno sodišče tedaj opozorilo, da drugi odstavek 44. člena ZJZP v zvezi z javnim razpisom za koncesijsko partnerstvo, ki se nanaša na negospodarsko javno službo, napotuje še na smiselno uporabo Zakona o gospodarskih javnih službah (ZGJS). Ob tem je poudarilo, da dejstvo, da ZZDej ne določa postopka izbire koncesionarja, samo po sebi ne pomeni, da je na področju zdravstvene dejavnosti mogoča neposredna izbira koncesionarja brez predhodno izvedenega javnega razpisa.
Zatem je, kot je razlogovalo Vrhovno sodišče, novela ZZDej-K, ki se je uveljavila 17. decembra 2017, koncesijo za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti v ZZDej podrobneje uredila (v členih od 41. do 44.k) in v četrtem odstavku 42. člena ZZDej določila, da se za koncesije po ZZDej, vključno z ureditvijo pravnega varstva, uporablja zakon, ki ureja podeljevanje koncesij, če z ZZDej posamezno vprašanje ni posebej urejeno. Ob odsotnosti drugih zakonov je to še vedno pomenilo subsidiarno uporabo določb ZJZP. Novela ZZDej-N, uveljavljena 21. maja 2025, pa je v šestem odstavku 42. člena ZZDej (izrecno) določila, da se za koncesije po ZZDej, vključno z ureditvijo pravnega varstva, uporablja zakon, ki ureja javno- zasebno partnerstvo, če z ZZDej posamezno vprašanje ni posebej urejeno. To prav tako pomeni subsidiarno uporabo določb ZJZP, je dodalo Vrhovno sodišče.
Poudarilo je, da od sprejetja novele ZZDej-K, uveljavljene 17. decembra 2017, ZZDej tudi izrecno določa, da se koncesija za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti v skladu s koncesijskim aktom podeli na podlagi javnega razpisa, ki se objavi na spletni strani koncedenta in na portalu javnih naročil (prvi odstavek 44.b člena ZZDej). Merila za izbiro koncesionarja pa so v skladu z ZZDej določena tako v javnem razpisu (deseta alineja drugega odstavka 44.b člena ZZDej) kot tudi v razpisni dokumentaciji (peta alineja drugega odstavka 44.c člena ZZDej), ki se objavi na spletnih straneh koncedenta ali na portalu javnih naročil (prvi stavek drugega odstavka 44.c člena ZZDej), način dostopa do nje pa je določen v javnem razpisu (sedma alineja drugega odstavka 44.b člena ZZDej).
Presoja dopuščenega vprašanja
Vprašanje, ki je bilo predmet dopuščene revizije in na katero je moralo odgovoriti Vrhovno sodišče, pa je bilo, ali sme koncedent v razpisnem postopku za podelitev koncesije za opravljanje javne službe v osnovni zdravstveni dejavnosti merila za izbiro koncesionarja spreminjati in dopolnjevati.
Vrhovno sodišče je ugotovilo, da relevantni zakoni (ZZDej, ZJZP in ZGJS) tega vprašanja ne urejajo. Zato se mu je zastavilo vprašanje, ali gre za pravno praznino ali pa je treba odsotnost zakonske ureditve v smislu drugega odstavka 120. člena Ustave Republike Slovenije (URS), po katerem upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru ter na podlagi URS in zakonov, razumeti kot odločitev zakonodajalca, da spreminjanje oziroma dopolnjevanje meril za izbiro koncesionarja po objavi javnega razpisa ni dopustno.
Vrhovno sodišče je izpostavilo, da pravna teorija za pravno praznino šteje le tisto nepopolnost pravne ureditve, ki pomeni vrzel v izvedbi pravne zasnove. Pri tem je opozarilo, da načela delitve oblasti, vladavine prava in pravne varnosti terjajo previdnost pri ugotavljanju, kaj je lahko predmet pravne praznine, ter da je treba na določenih področjih obstoj pravnih praznin tudi izključiti. Relativno določno morajo biti na primer urejene pristojnosti državnih organov. Tudi Vrhovno sodišče je že presodilo, da je na področju upravnega prava, ki ga zaznamuje poudarjeno načelo zakonitosti delovanja uprave, pripisovanje spregleda zakonodajalcu mogoče predvsem v primeru, če obstaja pravni temelj, ki mu nalaga dolžnost urediti (tudi še) določeno pravno vprašanje. Poudarilo je, da torej zakonska pravna praznina na področju upravnega prava nastane zlasti tedaj, ko bi bilo treba zakonsko urediti določen življenjski primer zato, da se zavaruje pravni položaj pravnih in fizičnih oseb, ki je varovan z normami URS in drugih predpisov. Ob tem po presoji Vrhovnega sodišča tudi ni izključeno, da bi bila pravna praznina prepoznana tedaj, ko bi z opustitvijo zakonskega urejanja določenega vprašanja prišlo do prizadetosti javnega interesa. Vendar pa mora biti tudi tak javni interes utemeljen na ustavnih vrednotah, praviloma v povezavi z varstvom človekovih pravic (na primer z enakostjo pred URS in zakonom iz 14. člena URS), je svojo preteklo prakso povzelo Vrhovno sodišče.
Upoštevaje navedeno je nato presodilo, da v ZZDej, ZJZP in ZGJS ni mogoče prepoznati pravne praznine. Zakonodajalec je – kot je pojasnilo Vrhovno sodišče – določil, da se koncesija za opravljanje javne zdravstvene službe v skladu s koncesijskim aktom podeli na podlagi javnega razpisa (prvi odstavek 44.b člena ZZDej) ter kaj morata vsebovati javni razpis in razpisna dokumentacija (drugi odstavek 44.b člena ZZDej in drugi odstavek 44.c člena ZZDej), ni pa torej predvidel, da bi bilo merila za izbiro koncesionarja (določena v javnem razpisu in v razpisni dokumentaciji) po objavi javnega razpisa mogoče spreminjati. Iz revidentkinih navedb po naziranju Vrhovnega sodišča ni izhajalo, da bi neobstoj zakonske ureditve možnosti spreminjanja meril za izbiro koncesionarja po objavi javnega razpisa prizadel katero od ustavnih vrednot ali javni interes. Zgolj njeno posplošeno zatrjevanje, da bi nemožnost spreminjanja oziroma dopolnjevanja meril za izbiro koncesionarja vodila v nepreglednost in dolgotrajnost javnih razpisov, pa še ne utemeljuje pravne praznine. Vrhovno sodišče je v prepričanju, da ne gre za vrzel v izvedbi pravne zasnove, utrdilo tudi v ZJZP izpostavljeni načeli enakosti (12. člen ZJZP) in transparentnosti (13. člen ZJZP), ki koncedenta zavezujeta pri izvedbi javnega razpisa.
Ker torej v obravnavanem primeru po presoji Vrhovnega sodišča pravna praznina ni podana, v skladu z načelom zakonitosti (drugi odstavek 120. člena URS) koncedent po objavi javnega razpisa meril za izbiro koncesionarja ne more več spreminjati oziroma dopolnjevati. Tako po prepričanju vrhovnih sodnikov tudi ni bilo utemeljeno revidentkino zavzemanje, da je glede vprašanja naknadnega spreminjanja in dopolnjevanja meril za izbiro koncesionarja treba subsidiarno uporabiti določbe 52., 60., 61. in 67. člena Zakona o javnem naročanju (ZJN-3). Ob tem je Vrhovno sodišče pripomnilo, da ZJZP v drugem odstavku 44. člena v primeru koncesijskega partnerstva, pri katerem koncesionar pridobi posebno ali izključno pravico izvajati drugo dejavnost (drugo javno službo), pri čemer zakon zaradi varovanja javnega interesa izrecno predpisuje izdajo upravne odločbe, določa (le), da se za javni razpis oziroma neposredno sklenitev, izbiro izvajalca javno-zasebnega partnerstva, pravno oziroma sodno varstvo v teh postopkih in koncesijsko pogodbo ter dodelitev del tretjim osebam smiselno uporablja tudi zakon, ki ureja gospodarske javne službe. To je ZGJS. Za to koncesijsko partnerstvo pa torej ZJZP – za razliko od javnonaročniškega (43. člen ZJZP) in statusnega partnerstva (45. člen ZJZP) – ne določa smiselne uporabe določb ZJN-3.
Na navedeno presojo po oceni Vrhovnega sodišča ne vpliva niti druga poved prvega odstavka 44.c člena ZZDej, ki določa, da v primeru neskladja med koncesijskim aktom in razpisno dokumentacijo veljajo določbe koncesijskega akta. Iz te določbe izhaja, da imajo ob morebitnem nasprotju med razpisno dokumentacijo kot sestavnim delom javnega razpisa in koncesijskim aktom prednost določbe koncesijskega akta. Na tej podlagi je po presoji Vrhovnega sodišča dopustna le naknadna uskladitev razpisne dokumentacije s koncesijskim aktom, saj se s takšno uskladitvijo pravila, zavezujoča pri izvedbi razpisnega postopka, ne spreminjajo, temveč se v razpisni dokumentaciji zgolj ustrezno izrazijo že obstoječa in zavezujoča pravila iz koncesijskega akta. V takem primeru zato uskladitev meril za izbiro koncesionarja, določenih v razpisni dokumentaciji, z merili iz koncesijskega akta ne pomeni njihove naknadne spremembe, je poudarilo Vrhovno sodišče.
Odgovor na dopuščeno revizijsko vprašanje
Na dopuščeno revizijsko vprašanje, ali sme organ v razpisnem postopku za podelitev koncesije za opravljanje javne službe v osnovni zdravstveni dejavnosti spreminjati in dopolnjevati merila za izbiro koncesionarja, je tako odgovorilo nikalno, v okvirih, ki izhajajo iz te sodbe.
Pripravil: Patricij Maček
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
Pogovor z LEXI
