O kršitvi načela ne bis in idem med epidemijo

Ustavnopravna izhodišča

Ustavno sodišče je uvodoma povzelo 31. člen URS, ki določa, da nihče ne sme biti ponovno obsojen ali kaznovan zaradi kaznivega dejanja, za katero je bil kazenski postopek zoper njega pravnomočno ustavljen ali je bila obtožba zoper njega pravnomočno zavrnjena ali je bil s pravnomočno sodbo oproščen ali obsojen. Zatem je spomnilo, da je po ustaljeni ustavnosodni presoji treba pri razlagi 31. člena URS upoštevati prvi odstavek 4. člena Protokola št. 7 k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic (EKČP) in njegove razlage, ki jih je sprejelo Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP). V skladu s petim odstavkom 15. člena URS nobene človekove pravice ali temeljne svoboščine, urejene v pravnih aktih, ki veljajo v Sloveniji, torej tudi pravic in svoboščin iz EKČP, namreč ni dopustno omejevati z izgovorom, da je URS ne priznava ali da jo priznava v manjši meri. S tem URS uveljavlja načelo t. i. največjega varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Protokol št. 7 k EKČP v prvem odstavku 4. člena zagotavlja pravico, da nikomur ne sme biti dvakrat sojeno ali ne sme biti kaznovan za isto kaznivo dejanje (angl. right not to be tried or punished twice). Določa, da pravosodni organi iste države ne smejo nikogar kazensko preganjati ali kaznovati za kaznivo dejanje, za katero je bil na podlagi zakona in v skladu s kazenskim postopkom te države s pravnomočno sodbo že oproščen ali obsojen, je pojasnilo Ustavno sodišče.

Nato se je osredinilo na sodno prakso ESČP. Zapisalo je, da je ESČP v svoji sodni praksi sprejelo ustaljene kriterije za presojo prepovedi ponovnega sojenja o isti stvari. Glede vprašanja, ali gre za »kazensko zadevo oziroma za kaznivo dejanje«, je zavzelo stališče, da pravna opredelitev postopka po nacionalni zakonodaji ni edino merilo za uporabo prvega odstavka 4. člena Protokola št. 7 k EKČP. V skladu s sodno prakso ESČP se uporabijo trije kriteriji. Prvi je pravna opredelitev dejanja in postopka po nacionalni zakonodaji, drugi je narava dejanja, pri čemer teža dejanja nima odločilnega vpliva, tretji pa je teža sankcije, ki bi bila lahko (in ne, ki je bila) izrečena storilcu. Drugi in tretji kriterij nista nujno kumulativna. Glede nadaljnjega vprašanja, ali gre za identiteto kaznivih dejanj (element idem), je ESČP sprejelo stališče, da je treba 4. člen Protokola št. 7 k EKČP razumeti tako, da prepoveduje pregon posameznika ali sojenje posamezniku za drugo kaznivo dejanje, če to izhaja iz dejstev, ki so identična ali v bistvu enaka kot tista, ki so bila podlaga za prvo kaznivo dejanje. Pri tem ESČP posebej poudarja, da prepoved ni omejena le na ponovno kaznovanje, ampak obsega že prepoved ponovnega pregona in ponovnega sojenja za isto dejanje. Pri ugotavljanju, ali je prišlo do podvajanja postopka (element bis), ESČP na splošno poudarja pomen ugotovitve, ali so nacionalne oblasti vedele za predhodni postopek, pa so kljub temu dopustile ponovno sojenje o isti stvari. Predvsem zato, da bi nacionalne oblasti imele možnost same popraviti zatrjevane kršitve načela ne bis in idem, je ESČP sprejelo stališče, da v primeru, ko nacionalne oblasti sprožijo dva postopka za isto dejanje, kasneje pa priznajo kršitev navedenega načela in oškodovanemu ponudijo primerno nadomestilo, na primer tako, da ustavijo ali razveljavijo drugi postopek in izničijo njegove učinke, sodišče lahko šteje, da je oškodovani izgubil položaj žrtve očitane kršitve, je sodno prakso ESČP orisalo Ustavno sodišče.

V povezavi s tem je nato razložilo, da ESČP pri vprašanju, ali gre v določenem primeru za kršitev prepovedi podvajanja postopkov (element bis), v osnovi izhaja iz stališča, da morajo biti dvojni postopki (denimo kazenski in upravni) vsebinsko in časovno dovolj povezani, da bi bili lahko združljivi z elementom bis iz 4. člena Protokola št. 7 k EKČP. S tem v zvezi ESČP po navedbah Ustavnega sodišča pojasnjuje, da je najzanesljivejši način za zagotovitev skladnosti z načelom ne bis in idem v zagotovitvi enotnega oziroma »enotirnega« postopka (angl. single-track procedure), znotraj katerega se lahko obravnavajo različne potrebe družbe pri odzivanju na kaznivo dejanje. Kljub temu 4. člen Protokola št. 7 k EKČP ne izključuje možnosti dvojnih postopkov, če so izpolnjeni določeni pogoji. Bistveni kriteriji za presojo, ali obstaja dovolj tesna vsebinska povezava med zadevnima postopkoma, so po sodni praksi ESČP naslednji: (1) ali različni postopki zasledujejo komplementarne cilje in zato v abstraktnem in konkretnem obravnavajo različne vidike družbeno neprimernega ravnanja; (2) ali je dvojnost postopka v pravni ureditvi in praksi predvidljiva posledica istega očitanega ravnanja; (3) ali se različni postopki izvajajo na način, ki se, kolikor je mogoče, izogiba ponavljanju zbiranja in ocenjevanja dokazov, predvsem s primerno interakcijo med različnimi pristojnimi organi, da se ugotovitev dejstev v enem postopku replicira v drugem postopku; ter zlasti (4) ali se sankcija, izrečena v postopku, ki postane pravnomočen prvi, upošteva v postopku, ki postane pravnomočen zadnji, tako da se prepreči, da bi posameznik na koncu moral nositi preveliko breme (pri čemer je to tveganje najmanj verjetno, če je vzpostavljen mehanizem izravnave, s katerim se zagotovi sorazmernost celotnega zneska izrečenih sankcij), je opozorilo Ustavno sodišče.

Presoja ZIUZEOP

Pritrdilo je stališču Upravnega sodišča, da je imela obveznost plačila trikratnika prejetih sredstev po četrtem odstavku 31. člena ZIUZEOP kaznovalno naravo, čeprav ta določba ni bila določena kot kazenska ali prekrškovna. Podlaga za plačilo sredstev v trikratni višini, o čemer je odločal Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje, je bila kršitev ZIUZEOP. Pri tem je šlo za sankcijo, denarno kazen. Po presoji Ustavnega sodišča je očitno, da je bil glede na višino zneska, ki ga je bilo treba plačati, namen te sankcije odvračati delodajalce, ki so prejeli povračila izplačanih nadomestil plače delavcem, od morebitnih kršitev obveznosti, ki jim jih je nalagal ZIUZEOP, ker so prejeli ta povračila. Poleg tega je bil po prepričanju ustavnih sodnikov njen namen kršitelje tudi kaznovati. Čeprav se je sankcija sicer nanašala le na določeno skupino subjektov (na delodajalce), je imela izrazite kaznovalne elemente. Pomenila je neke vrste »pribitek«. Ta je bil pravna posledica pravne kršitve, to je sankcija zaradi pravne kršitve, katere cilj je bil, da bi delodajalci, ki so bili prejemniki sredstev, spoštovali svoje obveznosti iz ZIUZEOP, in ni bil restitucijske narave, je pojasnilo Ustavno sodišče. Po oceni slednjega obveznost tudi ni bila zanemarljiva, saj se je lahko potencialno nanašala na relativno visoke zneske, kar je bilo odvisno od tega, koliko sredstev je delodajalec prejel. Konkretna višina zneska, ki ga je bilo treba plačati, tako ni bila omejena in je bila v vsakem primeru znatno višja od sredstev, ki jih je delodajalec prejel. Vse to pa po mnenju ustavnih sodnikov izkazuje kaznovalno naravo presojane sankcije.

Nadalje je Ustavno sodišče ugotovilo, da je bilo morebitno ravnanje delodajalca v nasprotju z drugim ali tretjim odstavkom 31. člena ZIUZEOP, ki je bilo sankcionirano z obveznostjo plačila trikratnika prejetih sredstev, hkrati določeno tudi kot kaznivo ravnanje – prekršek po drugi alineji prvega odstavka in po drugem odstavku 104. člena ZIUZEOP, za katerega je bila za istega delodajalca (prejemnika sredstev) predpisana globa. V obravnavani zadevi po navedbah Ustavnega sodišča niti ni sporno, da je šlo pri ravnanjih po 31. in 104. členu ZIUZEOP za isto stvar oziroma ravnanje (element idem). Ta ravnanja (kršitve) istega delodajalca so bila identična (šlo je za ista ravnanja iste osebe v istem času). Iz tega po presoji Ustavnega sodišča logično sledi, da je šlo za isto stvar tudi pri presojanem sankcioniranju po četrtem odstavku 31. člena in po 104. členu ZIUZEOP.

Ustavno sodišče je prav tako pritrdilo Upravnemu sodišču, da je četrti odstavek 31. člena ZIUZEOP, kolikor je določal obveznost plačila trikratnika prejetih sredstev, pomenil podvajanje postopkov (element bis). Zahtevek za vračilo sredstev in prekrškovni postopek po oceni Ustavnega sodišča nista zasledovala dopolnjujočih se ciljev, temveč je bil cilj obeh postopkov isti, to je odvračanje in kaznovanje kršiteljev. Navedlo je, da čeprav se dokazovanje v obeh postopkih ni ponavljalo in sta bila postopka izvedena v relativno kratkem časovnem okviru, obveznost plačila trikratnika sredstev ni bila v ničemer odvisna od višine (plačane) globe. Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje je ob izdaji zahtevka za vračilo sredstev vedel za predhodni prekrškovni postopek, ki ga je izvedel Inšpektorat za delo, in se je na njegove ugotovitve neposredno oprl. Obveznosti plačila trikratnika prejetih sredstev pa po mnenju ustavnih sodnikov ni mogoče razumeti drugače kot sankcije kaznovalne narave oziroma dodatne »globe« za ravnanje, ki je bilo hkrati določeno tudi kot prekršek, za katerega je bila predpisana že globa.

Zaključek

Ustavno sodišče je zato zaključilo, da je četrti odstavek 31. člena ZIUZEOP v delu, ki se je nanašal na obveznost delodajalca, da je moral v primeru kršitve drugega ali tretjega odstavka 31. člena ZIUZEOP vrniti (nakazati) sredstva v znesku, ki je presegal prejeta sredstva, kršil prepoved ponovnega sojenja o isti stvari (načelo ne bis in idem) iz 31. člena URS.

Pripravil: Patricij Maček

---

Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.