Zavezanec po Zakonu o dostopu do informacij javnega značaja (ZDIJZ) potem, ko oceni, da so izpolnjeni zakonski pogoji za izdajo odločbe, ne more hkrati predvideti potrebe po ponovitvi upravnega postopka in presoditi, da bi razkritje te odločbe škodovalo izvedbi morebitnega ponovljenega postopka (7. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ), je presodilo Vrhovno sodišče v sodbi v zadevi X Ips 16/2023 z dne 12. marca 2025, v kateri je presojalo izjemi dostopa do informacij javnega značaja zaradi varstva sodnega postopka in varstva upravnega postopka.
Izjema varstva sodnega postopka
Vrhovno sodišče je najprej pojasnilo, da določba 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ določa, da organ prosilcu dostop do zahtevane informacije zavrne, če se njegova zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi pravdnega, nepravdnega ali drugega sodnega postopka, in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. Iz te določbe po presoji Vrhovnega sodišča tako jasno izhaja, da izjemo od prostega dostopa pomenijo izključno podatki, pridobljeni ali napravljeni zaradi sodnega postopka. Zato se nanjo ne more sklicevati organ, kadar se zahteva za dostop, naslovljena nanj, nanaša na njegovo upravno odločbo. Ta odločba je sicer res lahko predmet izpodbijanja v upravnem sporu, vendar je organ ni napravil ali pridobil zaradi sodnega postopka. Nasprotno – ker se stranka z njo ne strinja, jo izpodbija v upravnem sporu. Odločba je tako v sodnem postopku predmet presoje oziroma vzrok za ta postopek, kar pomeni, da do sodnega postopka pride zaradi odločbe in ne obratno, je bilo jasno Vrhovno sodišče. Zato je odločilo, da izjeme iz 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni mogoče uporabiti v zadevi, kot je obravnavana.
Izjema varstva upravnega postopka
Glede izjeme iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki se nanaša na varstvo upravnega postopka, pa je Vrhovno sodišče najprej opozorilo, da je že v sodbi v zadevi X Ips 34/2023 z dne 6. novembra 2024 presodilo, da je namenjena varovanju postopka, zato morajo biti za njeno uporabo izpolnjeni pogoji, da gre za upravni postopek, zaradi izvedbe katerega je bil (zahtevani) podatek pridobljen ali sestavljen, da ta postopek še ni zaključen in da bi razkritje podatka škodovalo izvedbi tega postopka. Po besedah vrhovnih sodnikov je torej varovan podatek, ki ga vodi organ, ki je zavezanec za dostop do informacij javnega značaja, in sicer tako, da ta organ oceni, ali bi razkritje zahtevanega podatka ogrozilo nadaljnjo izvedbo tega postopka. Dokazno breme za obstoj te izjeme je na organu, ki sam ve, kaj bi lahko škodovalo izvedbi postopka, ki ga vodi. Stranka postopka se zato ne more uspešno sklicevati na to izjemo, je zapisalo Vrhovno sodišče.
Vrhovno sodišče pa je moralo v tej zadevi odgovoriti na vprašanje, ali je mogoče izjemo iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ širiti tudi na morebitne bodoče oziroma ponovljene upravne postopke v isti zadevi. Pri tem je uvodoma opozorilo, da že iz naslova 6. člena ZDIJZ izhaja, da ureja izjeme. Vse izjeme pa je po mnenju Vrhovnega sodišča treba razlagati restriktivno. Široka razlaga ni dopustna, saj očitno ne bi sledila namenu zakona, ki je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja (prvi odstavek 2. člena ZDIJZ).
Nato je Vrhovno sodišče zapisalo, da je že v navedeni sodbi v zadevi X Ips 34/2023 z dne 6. novembra 2024 pojasnilo, da je škoda za nadaljnjo izvedbo upravnega postopka izkazana zlasti tedaj, ko dejansko stanje še ni v celoti ugotovljeno in je pridobivanje dokazov oziroma ugotavljanje dejanskega stanja še v teku. Takrat bi po presoji Vrhovnega sodišča razkritje zbranih dokumentov morda lahko ogrozilo nadaljnje zbiranje, izvedbo ali celo obstoj dokazov, kar bi vplivalo na izdajo odločbe, in takšna škoda, povzročena izvedbi postopka, bi lahko bila večja od pravice javnosti, da se seznani z zahtevanimi informacijami. Vendar organ po zaključku upravnega postopka še ne more konkretno oceniti škode za izvedbo morebitnega ponovljenega upravnega postopka, torej postopka, ki ga sploh (še) ne vodi.
Vrhovno sodišče je razlogovalo, da Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP) namreč določa, da organ v upravni zadevi odloča po zakonu, podzakonskih predpisih, predpisih samoupravnih lokalnih skupnosti in splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil (načelo zakonitosti; prvi odstavek 6. člena ZUP), v postopku mora ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (načelo materialne resnice; prvi odstavek 8. člena ZUP), preden izda odločbo, pa mora stranki dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (načelo zaslišanja stranke; prvi odstavek 9. člena ZUP). Organ, pristojen za odločanje, odločbo o zadevi, ki je predmet postopka, izda na podlagi dejstev, ugotovljenih v postopku (prvi odstavek 207. člena ZUP). Iz teh določb ZUP po oceni Vrhovnega sodišča torej izhaja, da mora organ v upravnem postopku ravnati zakonito, v ugotovitvenem postopku popolno ugotoviti dejansko stanje, šele zatem pa izdati zakonito odločbo, s katero oblikuje svojo voljo in ki pomeni temeljni zaključek odločanja v upravnem postopku.
Vse to po naziranju Vrhovnega sodišča pomeni, da organ potem, ko oceni, da so izpolnjeni zakonski pogoji za izdajo odločbe, ne more hkrati predvideti potrebe po ponovitvi upravnega postopka in presoditi, da bi razkritje te odločbe škodovalo izvedbi morebitnega ponovljenega postopka. To bi namreč pomenilo, da bi organ pod vprašaj postavil pravilnost in zakonitost svoje lastne odločitve, s tem pa bi kršil načelo zaupanja v pravo, ki izhaja iz načela pravne države (2. člen Ustave Republike Slovenije (URS)), ki med drugim zahteva, da so posamezne odločitve, ki so zakonite in sprejete brez vnaprejšnjih pridržkov in po svoji naravi niso prehodnega značaja, stabilne.
To po prepričanju vrhovnih sodnikov pomeni tudi, da organ za svojo odločitev o uporabi izjeme iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ne bi mogel navesti nobene konkretne obrazložitve, ki ne bi bila v nasprotju z razlogi izdane odločbe in s tem protispisna, ali pa bi morala biti obrazložitev tako splošna oziroma prazna, da bi se vsem tem razlogom izognila. Vsaka od teh možnosti je očitno nezakonita, je bilo jasno Vrhovno sodišče.
Nadaljevalo je, da od izdaje dokončne upravne odločbe torej organ, ki izda to odločbo in ki bi bil pristojen tudi za odločanje o omejitvi dostopa do podatkov javnega značaja v upravnem postopku, v katerem je bila ta odločba izdana, za odločanje o taki omejitvi nima več podlage v smislu odprtega postopka, niti za morebitno omejitev ne more več navesti konkretnih, zakonitih razlogov. Morebitna ponovitev postopka na podlagi upravnega spora je v tem času, posebej do vložitve tožbe, povsem negotova, prav tako dejstva in okoliščine, ki bodo v morebitnem ponovljenem postopku pravno pomembni, pri čemer bi dostop do informacij javnega značaja lahko ogrozil njihovo ugotavljanje.
Pripravil: Patricij Maček
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
