Pravica do glavne obravnave na splošno ni neomejena oziroma je sodišče ni dolžno vselej izvesti, če za to obstajajo dopustni razlogi. Vendar izpodbijana določba 448. člena Zakona o zavarovalništvu (ZZavar-1), ki določa, da sodišče odloča brez glavne obravnave, onemogoča vsakršno presojo, ali so v konkretnem primeru takšni razlogi podani ali ne, je opozorilo Ustavno sodišče v odločbi v združenih zadevah U-I-55/23, U-I-75/23 z dne 12. septembra 2024. Člen 448 ZZavar-1 je zato razveljavilo.
Navedbe predlagatelja
Ustavno sodišče je uvodno pojasnilo, da je predlagatelj menil, da je izpodbijana določba 448. člena ZZavar-1, ki določa, da sodišče odloča brez glavne obravnave, v neskladju z 22. členom Ustave Republike Slovenije (URS), ker v razmerju do splošnega Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) kot specialnejša (lex specialis) izključuje glavno obravnavo v upravnem sporu. Navedel je, da v določenih primerih glavne obravnave pred Upravnim sodiščem ni treba izvesti. V takih primerih naj bi se v skladu s stališči Ustavnega sodišča v odločbi v zadevi Up-360/16 z dne 18. junija 2020 zahtevalo, da so razlogi za zavrnitev glavne obravnave izrecni, jasni in nedvoumni, iz njih pa mora izhajati obstoj izjemnih okoliščin, zaradi katerih v konkretni zadevi izvedba glavne obravnave ni potrebna. Predlagatelj je trdil, da v postopku sodnega varstva proti odločbam Agencije za zavarovalni nadzor (v nadaljevanju: Agencija) takšnih razlogov že pojmovno ni niti mogoče niti smiselno navesti, ker je v skladu z izpodbijano določbo (že na zakonski ravni) glavna obravnava izključena.
Ustavnopravna izhodišča
Ustavno sodišče je spomnilo, da že iz odločbe v zadevi Up-197/02 z dne 3. aprila 2003 izhaja njegovo stališče, da pomeni glavna obravnava v upravnem sporu glede na 22. in 23. člen URS pogoj za zagotovitev enakosti orožij tožnika in toženca v upravnem sporu oziroma pogoj za zagotovitev poštenega sojenja ter da glavne obravnave brez privolitve strank v upravnem sporu ni mogoče izključiti. Iz te odločbe po navedbah Ustavnega sodišča izhaja, da mora sodišče prve stopnje opraviti glavno obravnavo, kadar jo stranka izrecno zahteva, saj gre lahko v nasprotnem primeru za kršitev 22. člena URS. V odločbi v zadevi Up-360/16 z dne 18. junija 2020, na katero se je skliceval tudi predlagatelj, pa je Ustavno sodišče navedlo, da zahteva, da sodišče v upravnem sporu zagotovi glavno obravnavo, izhaja iz 22. člena URS oziroma da je pravica do glavne obravnave pred sodnikom samostojna človekova pravica, ki jo zagotavlja ta ustavna določba. Glavna obravnava pred Upravnim sodiščem ima poudarjen pomen neposrednega ustnega in javnega obravnavanja, ne le izvajanja dokazov. Pravica do nje sicer ni absolutna in tudi ni mogoče na splošno navesti, da je zavrnitev izvedbe glavne obravnave utemeljena samo v redkih primerih. Vendar morajo biti razlogi za zavrnitev izvedbe glavne obravnave izrecni, jasni in nedvoumni. Iz njih mora izhajati obstoj izjemnih okoliščin, zaradi katerih v konkretni zadevi izvedba glavne obravnave ni potrebna. Obrazložitev sodišča, ki izvedbo glavne obravnave zavrne brez upoštevanja celostnega pomena in namena glavne obravnave v upravnem sporu, ni v skladu z 22. členom URS, je svoja dosedanja stališča poudarilo Ustavno sodišče.
Upoštevaje opisana ustavnopravna izhodišča in predstavljeno vsebino izpodbijane določbe oziroma njene negativne posledice je Ustavno sodišče ugotovilo, da izpodbijana določba pomeni poseg v pravico do glavne obravnave pred sodnikom, ki je varovana v okviru pravice do enakega varstva pravic po 22. členu URS.
Presoja z uporabo strogega testa sorazmernosti
Ustavno dopusten cilj
Ustavno sodišče je zato v nadaljevanju opravilo presojo z uporabo strogega testa sorazmernosti. Navedlo je, da je predlagatelj primarno ocenjeval, da izpodbijana določba ne zasleduje ustavno dopustnega cilja. Za izključitev glavne obravnave po navedbah predlagatelja ni razlogov in niti v predlogu ZZavar-1 naj ne bi bili navedeni vsebinski razlogi za takšno ureditev. Ustavno sodišče s takšno oceno predlagatelja ni soglašalo. Po presoji Ustavnega sodišča je namreč namen izpodbijane določbe v zagotavljanju hitrosti postopka sodnega varstva, kar pomeni večjo predvidljivost za udeležence zavarovalnega trga. Hitro razreševanje sporov pomeni, da lahko udeleženci hitreje sprejemajo ustrezne odločitve o svojih ravnanjih. Hitrejši sodni postopki lahko vplivajo na večjo učinkovitost delovanja Agencije oziroma izvrševanja njenih zakonskih nalog in pristojnosti. Ustavno sodišče je na primer v odločbi v zadevi U-I-65/10 z dne 20. maja 2010 že zapisalo, da je cilj pospešitve in povečanja učinkovitosti postopka ustavno dopusten cilj za omejitev pravice iz 22. člena URS, ki je povezan tudi z zagotavljanjem pravice do sodnega varstva brez nepotrebnega odlašanja iz prvega odstavka 23. člena URS. Vlada se je po prepričanju Ustavnega sodišča pravilno sklicevala na predlog ZZavar-1, v katerem je med drugim izpostavljeno načelo učinkovitega nadzora, ki utemeljuje zahtevo po hitrem postopanju tako pri izrekanju ukrepov nadzora kot v postopku sodnega varstva proti tem ukrepom. V ZZavar-1 je načelo hitrosti postopka zelo poudarjeno. Postopek odločanja Agencije ima poseben pomen za stabilnost finančnega sistema in v postopkih pred Agencijo so udeležene profesionalne osebe, je dodalo Ustavno sodišče. Navedlo je, da iz odgovora Vlade tudi pravilno izhaja, da se z navedenimi načeli zasleduje javni interes. Izvajanje zakonitega in učinkovitega nadzora na zavarovalnem trgu je v javnem interesu, saj to pozitivno prispeva k delovanju tega trga. Presojani poseg v človekovo pravico iz 22. člena URS torej zasleduje navedene ustavno dopustne cilje in s tega vidika ni nedopusten, je presodilo Ustavno sodišče.
Primernost posega
V nadaljevanju je moralo Ustavno sodišče tako oceniti še, ali je izpodbijana določba v skladu s splošnim načelom sorazmernosti. V tem okviru Ustavno sodišče najprej opravi presojo z vidika kriterija primernosti, s katero preveri, ali je ocenjeni poseg primeren za dosego zasledovanega cilja v tem smislu, da je ta cilj s posegom v človekovo pravico dejansko mogoče doseči. Po presoji Ustavnega sodišča se z izključitvijo glavne obravnave lahko poenostavi in tako v časovnem smislu skrajša postopek upravnega spora, saj že iz narave stvari izhaja, da to pomeni manj procesnih dejanj, ki jih mora sicer opraviti Upravno sodišče, če izvede glavno obravnavo. Izpodbijana omejitev pravice do glavne obravnave za dosego ustavno dopustnih ciljev je zato po mnenju Ustavnega sodišča primerna.
Nujnost posega
V okviru preizkusa nujnosti posega Ustavno sodišče presoja, ali je ukrep nujen, da bi se želeni cilj dosegel tako uspešno in v tisti meri, kot to omogoča presojani ukrep. Ustavno sodišče je pritrdilo predlagatelju in Vladi, da se hitrost oziroma učinkovitost postopkov ne zagotavljata le z izključitvijo glavne obravnave, temveč tudi s prednostnim odločanjem, saj so v skladu s 444. členom ZZavar-1 zadeve v postopku sodnega varstva po ZZavar-1 nujne in o njih sodišče odloča prednostno, po 446. členu ZZavar-1 pa tožniki v postopku sodnega varstva niti ne morejo navajati novih dejstev in predlagati novih dokazov. Predlagatelj je tako trdil, da izključitev glavne obravnave ni niti edini niti najblažji način za dosego cilja hitrosti postopka. Po oceni Ustavnega sodišča drži, da obstaja več ukrepov, ki so namenjeni zagotavljanju hitrega sodnega postopka. Poleg omenjenih ukrepov prednostnega odločanja ter prepovedi navajanja novih dejstev in dokazov lahko sodnik na različne načine vpliva na hitrost sodnega postopka, na primer tudi tako, da stranki odredi omejitev števila in obsega vlog ter ji naloži, da v določenem roku predloži pisni povzetek najbolj bistvenih navedb in podatkov iz vloženih vlog, ter določi dolžino povzetka. Vendar je po mnenju ustavnih sodnikov treba upoštevati, da odločanje na seji (brez glavne obravnave) vselej zmanjša obseg dodatnih procesnih dejanj in da z drugimi navedenimi ukrepi tega ni mogoče doseči v enaki meri. Čeprav se stranke lahko odpovedo glavni obravnavi, gre pri tem le za možnost, ki je v dispoziciji strank. V tem smislu je izključitev glavne obravnave za doseganje ustavno dopustnih ciljev nujna, je bilo jasno Ustavno sodišče.
Sorazmernost v ožjem smislu
To je glede na ugotovljeno primernost in nujnost posega opravilo presojo njegove sorazmernosti v ožjem smislu. Pri tem je tehtalo, ali je teža posledic ocenjevanega posega sorazmerna koristim, ki zaradi tega nastanejo. Izpodbijana določba po presoji Ustavnega sodišča v vseh primerih izključuje pravico do glavne obravnave pred sodnikom, zato je njen poseg v 22. člen URS očiten in zelo intenziven. Na drugi strani so po prepričanju Ustavnega sodišča njene koristi za zagotavljanje hitrosti sodnih postopkov relativno omejene. Pri tem so ustavni sodniki opozorili, da pravica do glavne obravnave na splošno ni neomejena oziroma je sodišče ni dolžno vselej izvesti, če za to obstajajo dopustni razlogi. Vendar izpodbijana določba onemogoča vsakršno presojo, ali so v konkretnem primeru takšni razlogi podani ali ne, na kar utemeljeno opozarja predlagatelj, je bilo jasno Ustavno sodišče. Po presoji slednjega iz tega sledi, da omejene koristi presojane ureditve, ki navedene presoje ne omogoča, ne pretehtajo nad intenzivnim posegom v pravico iz 22. člena URS. Člen 446 ZZavar-1 sicer prepoveduje nova dejstva in dokaze, toda prepoved novot še ne pomeni, da dejansko stanje v morebitnem upravnem sporu ne more biti sporno, takšno (sporno) dejansko stanje pa se lahko razčisti na glavni obravnavi, je pojasnilo Ustavno sodišče. Ocenilo je, da izpodbijana določba, ker torej pravico do glavne obravnave pred sodnikom v vseh primerih in brez izjem v celoti izključuje, v kontekstu izpodbijane zakonske določbe ni sorazmerna s koristmi, ki jih zasleduje.
Zaključek
Glede na predstavljeno je Ustavno sodišče presodilo, da je izpodbijana določba v neskladju z 22. členom URS, in jo je razveljavilo. Pri tem je dodalo, da razveljavitev pomeni, da se v postopku sodnega varstva, v katerem se uporabljajo določbe pododdelka 10.2.1 ZZavar-1, v skladu z drugim odstavkom 441. člena ZZavar-1 v zvezi z ureditvijo glavne obravnave uporabljajo določbe ZUS-1.
Pripravil: Patricij Maček
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.