Neodvisnost pravosodnih funkcionarjev v luči nedavne evropske sodne prakse

Kljub doseženi stopnji neodvisnosti modernih pravnih sistemov, ki naj bi se zrcalili v zagotovitvi učinkovitega sodnega varstva, se od preloma desetletja tega tisočletja pravosodje sooča s strukturalnimi izzivi neodvisnosti. Pravosodne reforme, sodniške in tožilske, ter predlogi v nekaterih vzhodnih državah članicah EU, zlasti na Poljskem in Madžarskem, so ustvarili napetosti med državami¹ ter vzbudili pozornost različnih organizacij in organov, tudi gonilne sile EU, Evropske komisije, ki je sprožila mehanizme za spoštovanje vrednot EU in sodne postopke. Tako je vprašanje neodvisnosti pravosodja in pravosodnih funkcionarjev postal leitmotiv sodne prakse Sodišča EU; glede sodnikov v sodbah o t. i. poljski krizi pravne države, glede državnih tožilcev, ko je konkretno presojalo neodvisnost v zvezi s kazenskopravnimi instrumenti. Tudi naše Ustavno sodišče RS je večkrat razpravljajo o neodvisnosti, nazadnje v zvezi z materialnim položajem² ter s parlamentarno preiskavo, odrejeno za ugotavljanje politične odgovornosti pravosodnih funkcionarjev - sodnikov in državnih tožilcev, ki so sodelovali v kazenskem postopku zoper političnega funkcionarja.³ Parlamentarno preiskavo je slovensko sodišče zadržalo zaradi možnosti erozije neodvisnosti in obstoja tveganja, da bi v konkretni zadevi posegla v neodvisnost sodnikov in samostojnost državnih tožilcev, na podlagi katere je izdalo pomembni odločbi.⁴ Medtem so pravosodne reforme v drugih državah članicah obveljale, kar je zaradi vztrajnih in hujših kršitev evropskih vrednot privedlo do sproženih političnih postopkov (7. člen Pogodbe o Evropski uniji (PEU)), sodnih postopkov (258. členu Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU)) in celo do naloženih denarnih kazni (260. člen PDEU). V zadnjih letih je Sodišče EU oblikovalo prelomne precedense o doktrini neodvisnosti.

Spoštovanje načel pravne države je ena od skupnih vrednost držav članic EU. Predpogoj za uresničitev takšne države je neodvisnost sodstva, ki mora udejanjiti učinkovito sodno varstvo kot splošno načelo prava EU, ki tudi izhaja iz skupnih tradicij držav članic. Učinkovito sodno varstvo posameznikom omogoča neodvisno, nepristransko in pošteno sojenje (19. člen PEU in 47. člen Listine Evropske unije o temeljnih pravicah),⁵ kar je tudi ena od temeljnih človekovih pravic in svoboščin.

Sodniško neodvisnost Sodišče EU opazuje skozi prizmo zunanjega vidika brez kakršnihkoli pritiskov ali vplivanja, in notranjega vidika, sodniško objektivnost in nevtralnost ter neodstavljivost, ki jo je Sodišče EU oblikovalo v zadevi zoper Poljsko. Sodniška neodvisnost kot avtonomen pojem prava EU je pomembna tudi v postopkih predhodnega vprašanja po 267. členu PDEU, ki zagotavlja poln učinek prava EU in enotno razlago. V zadevi Portuguese judges je postavilo kriterije za sprožitev takšnega postopka, in sicer neodvisnost sodišča, ki je bistvena za pravilno delovanje sistema pravosodnega sodelovanja, ki ga predstavlja mehanizem postopka predhodnega odločanja.⁶ Koncept neodvisnosti zlasti zahteva, da zadevni organ svoje sodne funkcije izvaja povsem samostojno, ne da bi bil kakorkoli hierarhično povezan ali komurkoli podrejen in ne da bi prejemal kakršnekoli ukaze ali navodila, ter da je s tem zaščiten pred zunanjimi posegi ali pritiski, ki lahko ogrozijo neodvisnost presoje njegovih članov in vplivajo na njihove odločitve.⁷

Poljske zadeve pred Sodiščem EU

Tudi letošnjo pomlad in poletje je Sodišče EU nadgradilo precedense sodniške neodvisnosti v okviru načela učinkovitega sodnega varstva kot nadaljevanje sage o poljski krizi pravne države ter postopkov, ki jih sproža Komisija zaradi neizpolnjevanja obveznosti po zagotovitvi učinkovitega sodnega varstva, npr. v zadevi C-619/18⁸ zaradi znižanja upokojitvene starosti sodnikov in v zadevi C-791/19⁹ zaradi nezagotovljene neodvisnosti in nepristranskosti disciplinskega senata, ki je pristojen za nadzor nad odločbami, izdanimi v disciplinskih postopkih proti sodnikom. V omenjenih zadevah je Sodišče EU ugotovilo, da Poljska ni izpolnila obveznosti po pravu EU v smislu učinkovitega pravnega varstva. V zadnji pomembni sodni odločbi v združenih zadevah C-615/20 I YP in drugi ter C-671/20 I M. M.¹⁰ z dne 13. julija 2023 je poudarilo, da se morajo nacionalna sodišča vzdržati uporabe akta, s katerim je v nasprotju s pravom EU odrejen suspenz sodnika. Namreč, disciplinski senat poljskega vrhovnega sodišča, ki je bil ustanovljen na podlagi zakona o spremembi nacionalnih pravil glede organizacije splošnih sodišč, upravnih sodišč in vrhovnega sodišča, je sprejel sklep, s katerim je bil dovoljen začetek kazenskega postopka zoper sodnika regionalnega sodišča v Varšavi, na podlagi katerega je bil suspendiran. Po sprejetju tega sklepa so bile zadeve, ki jih je obravnaval suspendirani sodnik, prerazporejene drugim sodiščem, razen kazenske zadeve, v kateri je ta sodnik vložil predlog za sprejetje predhodne odločbe v zadevi C-615/20, in sicer zaradi postavljenega dvoma o neodvisnosti in nepristranskosti disciplinskega senata. Sodišču EU je postavil vprašanje, ali sploh lahko takšen organ sodniku odvzame imuniteto pred kazenskim pregonom in ga suspendira.

Sodnik v zadevi C-671/20,¹¹ ki mu je bila dodeljena zadeva, ki je bila prvotno dodeljena suspendiranemu sodniku, je Sodišču EU postavil vprašanje, ali pravo EU zahteva, da se vzdrži nadaljnje preučitve te zadeve, ne da bi upošteval sklep disciplinskega sodišča. Sodišče EU je že predhodno odločalo v zadevi C-204/21,¹² v kateri je Komisija tožila Poljsko zaradi reforme poljskega sodstva z decembra 2019 zaradi ustanovitve takšnega disciplinskega senata, ki je pod drobnogled vzel poljske sodnike. Pri tem je razsodilo, da so sklepi disciplinskega senata vrhovnega sodišča, za katerega nista zagotovljeni neodvisnost in nepristranskost in ki je pooblaščen za odločanje v zadevah, ki imajo neposreden vpliv na status in funkcijo sodniške pristojnosti, v nasprotju z načelom primarnosti prava EU.¹³ Reforma je nacionalnim sodiščem izrecno nalagala prepoved presoje spoštovanja zahtev Unije glede neodvisnega, nepristranskega in z zakonom predhodno ustanovljenega sodišča (torej v smislu 267. člena PDEU). Takšno ravnanje je celo opredelilo kot disciplinski prekršek. Ta zadeva je pilotna ne le zato, ker je Sodišče EU razsodilo, da je poljska pravosodna reforma v nasprotju z vrednotami pravne države, ampak tudi zato, ker je bila Poljski po sklepu podpredsednika Sodišča oktobra 2021 naložena rekordna periodična denarna kazen v višini milijon evrov na dan, ki je bila aprila 2023 zmanjšana na 500.000 evrov na dan. Sodišče je tudi poudarilo, da je nadzor nad upoštevanjem načel pravne države držav članic, učinkovitega sodnega varstva in neodvisnosti sodstva v pristojnosti Sodišča EU. Države članice so dolžne izpolniti obveznosti po pravu Unije, pri čemer ne smejo odstopiti z opiranjem na nacionalne določbe niti na sodno prakso, tudi na prakso ustavnega ranga ne.¹⁴

Kazenskopravni instrumenti

Načelo neodvisnosti pravosodnega organa je moč opazovati tudi v luči kazenskopravnih instrumentov. Sistemi kazenskega pravosodja imajo pomembno vlogo tudi pri zaščiti vladavine prava in se v EU sicer med seboj razlikujejo, saj izvirajo iz različnih pravnih tradicij držav članic. Zaradi zagotavljanja varnosti so tesno povezani z monopolom nad represivnim odzivom držav članic, katerih sodelovanje pri uporabi kazenskopravnih instrumentov temelji na visoki stopnja zaupanja z vzajemnim priznavanjem sodnih odločb. Čezmejno sodelovanje je kot območje svobode, varnosti in pravice (členi 82-86 PDEU) pomembno vlogo doživelo z uveljavitvijo Lizbonske pogodbe leta 2009. Z razlago primarnih določb evropsko kazensko pravo sooblikuje Sodišče EU, ki kot edino pristojno razlaga avtonomne pojme kazenskopravnih instrumentov.

V nekaterih članicah EU je državni tožilec odreditveni pravosodni organ, v drugih ni

Da je vloga organov pregona in nacionalnih državnih tožilcev pomembna, zlasti pri neodvisnosti od izvršilne veje oblasti, izkazuje sodna praksa Sodišča EU, ki je presojalo raven in določilo merila za stopnjo neodvisnosti državnih tožilcev kot pravosodnih organov pri uporabi Evropskega naloga za predajo in prijetje (ENPP), kot to določa Okvirni sklep.¹⁵ Sodna praksa se je pričela oblikovati leta 2016, ko je v zadevah Poltorak,¹⁶ Kovalkovas¹⁷ in Özcelik¹⁸ sodišče presojalo naravo odreditvenega pravosodnega organa. V zadevi Poltorak je amsterdamsko sodišče kot izvršitveni pravosodni organ zaradi izvršitve ENPP zoper poljskega državljana, ki ga je izdala švedska nacionalna generalna policijska uprava kot odreditveni pravosodni organ, postavilo predhodno vprašanje, ali sta izraza pravosodni organ in sodna odločba v pristojnosti razlage nacionalnih sodišč, ter zaprosilo za merila, ki jih mora izpolnjevati odreditveni organ države članice, da se šteje za pravosodnega, in vprašalo, ali tak organ, ki z odločbo odredi prijetje, lahko šteje za sodno odločbo.

Sodišče EU je pojasnilo, da je odreditveni pravosodni organ avtonomen pojem prava EU, zaradi česar zahteva enotno razlago v EU in ga države članice ne morejo presojati same. Prav tako je razsodilo, da policijskih služb in ministrstev za pravosodje ni možno šteti za odreditvene organe v smislu Okvirnega sklepa.¹⁹ Izraz pravosodni nakazuje na sodno oblast, ki je v skladu z načelom delitve oblasti ločena od izvršilne oblasti. Tako se pravosodne organe tradicionalno razume kot organe, ki sodelujejo pri izvajanju sodne oblasti, v nasprotju med drugim z upravnimi organi ali službami policije, ki so del izvršilne oblasti.

Prelomna sodna praksa se je izoblikovala v združenih zadevah C-508/18 in C-82/19 nemških tožilstev v Lübecku in Zwickauu,²⁰ ki sta izdali evropska naloga za prijetje. Nemški državni tožilci so hierarhično podrejeni ministrstvu za pravosodje določene dežele, ki lahko posredno ali neposredno izvaja nadzor in jih usmerja ali celo poda navodilo v zvezi s sprejetjem odločitve o izdaji evropskega naloga za prijetje. Sodišče EU je na podlagi zadev Poltorak in Kovalkovas sodni organ tolmačilo ne le kot sodnike in sodišča, ampak s široko razlago kot organe, ki sodelujejo pri kazenskem pravosodju v državi članici, če ne pripadajo izvršilni oblasti.²¹ Stališče je podal tudi generalni pravobranilec Campos Sanchez-Bordona, ki je sodišču svetoval, da izraz javni odreditveni pravosodni organ nikakor ne vključuje institucij javnega tožilstva, ampak lahko pomeni organ, ki izvaja sodno oblast. Sodišče EU ni sledilo sklepnim predlogom pravobranilca in je šlo dlje. Navedlo je, da organ mora veljati za pravosodni organ, pri izvajanju svojih nalog mora delovati neodvisno in ne sme biti izpostavljen nobenemu tveganju, da bi bil podvržen navodilom izvršilnega organa. Opozorilo je na dvojno raven varstva postopkovnih in temeljnih pravic, ki morajo biti zagotovljene osebi, zoper katero je bil izdan evropski nalog za prijetje tako na nacionalni kot tudi na evropski ravni. Kadar sodnega varstva ne izvajajo sodniki, ga lahko zagotovi le institucija, ki deluje neodvisno, brez kakršnihkoli navodil ali nadzora. Poleg tega mora biti zoper odločitev o izdanem evropskem nalogu za prijetje možno sodno varstvo oz. nadzor, v katerem so spoštovane zahteve učinkovitega sodnega varstva.²² Sodišče EU je tako ugotovilo, da nemški državni tožilci ne spadajo v koncept odreditvenega pravosodnega organa, saj ne gre izključiti zunanje moči ministrstva.

Nasprotno je Sodišče EU v zadevi C-508/18 ugotovilo, da je generalni državni tožilec Litve sodišče v okviru odreditvenega sodnega organa po 6. členu Okvirnega sklepa, saj sodeluje pri izvajanju kazenskega pravosodja v Litvi in izpolnjuje zahtevo po neodvisnosti od izvršilne oblasti, ki mu jo zagotavlja položaj, četudi je institucionalno neodvisen od sodstva, pri izvajanju svojih nalog pa lahko deluje brez kakršnegakoli zunanjega vpliva.²³

Omenjena sodna praksa je države članice spodbudila k postavitvi vprašanj o sodnih postopkih, ki v celoti izpolnjujejo zahteve kot del učinkovitega sodnega varstva. V združenih zadevah C-566/19 PPU, C-626/19 PPU, C-625/19 PPU in C-627/19 PPU²⁴ je Sodišče EU ugotovilo, da francosko, švedsko in belgijsko tožilstvo izpolnjujejo zahteve, ki morajo biti spoštovane pri izdaji evropskega naloga za prijetje, hkrati pa je pojasnilo obseg sodnega varstva, do katerega so upravičenje zahtevane osebe. Pojasnilo je, da notranja navodila hierarhično nadrejenih državnih tožilcev niso v nasprotju z zahtevo po neodvisnosti, ki prepoveduje le zunanja navodila, zlasti izvršilne oblasti. ²⁵ V primerih, ko državno tožilstvo izda evropski nalog zaradi izvršitve kazni zapora, ki je naložena s pravnomočno obsodbo, pa zahteve iz učinkovitega sodnega varstva izhajajo iz izvršljive sodbe, na kateri nalog za prijetje temelji, saj se domneva, da je odločitev o izdaji naloga za prijetje posledica sodnega postopka, v katerem so bila zahtevani osebi zagotovljena jamstva v zvezi z varstvom njenih temeljnih pravic. Tudi sorazmernost izhaja iz izrečene obsodbe, saj je v Okvirnem sklepu določeno, da mora biti s to obsodbo naložena kazen zapora ali ukrep, vezan na odvzem prostosti, v trajanju vsaj štiri mesece.

V zadevi C-510/19²⁶ je Sodišče EU presojalo, ali je možno državnega tožilca okrožja Amsterdama šteti za izvršitveni pravosodni organ po členu 6(2) Okvirnega sklepa. V tej zadevi je sodišče poudarilo, da se lahko sodna praksa, ki se nanaša na odreditveni pravosodni organ, uporablja tudi za izvršitveni pravosodni organ, saj sta narava in statut teh organov enaka, kljub temu da opravljata različne naloge. Razsodilo je, da se nizozemski državni tožilci ne morejo šteti za izvršitveni pravosodni organ, saj zanje veljajo navodila ministrstva v zvezi z opravljanjem funkcij in pooblastila ter lahko prejmejo posamična navodila.

Navedena sodna praksa s t. i. strogim testom dvostopenjske zaščite je razburkala države članice, zlasti Nemčijo, saj bi sodna praksa, ki ima neposreden in takojšen učinek v zadevah, povzročila izpustitev zahtevanih oseb v teh državah, saj so večino evropskih nalogov za prijetje izdali nemški državni tožilci.²⁷ Po drugi strani so se odprla vprašanja, ali ta merila oz. stroga razlaga člena 6(1) Okvirnega sklepa pomeni močnejšo zaščito temeljnih pravic oseb in ali so lahko te pravice manj varovane - odvzem prostosti je lahko celo daljši.

Če sklenem: da je mogoče državnega tožilca šteti za sodni organ, ki odredi evropski nalog za prijetje, je pomembno, da objektivno deluje v pravosodju in je neodvisen; torej da ni podvržen tveganju, da bo v konkretnem primeru deležen navodil izvršilne oblasti, in da je zoper njegove odločitve možno sodno varstvo.

Kako pomembno lahko pravo držav članic vpliva tudi na medsebojno sodelovanje v kazenskih zadevah, prikazuje tudi zadeva C-562/21 PPU in C-563/21 PPU,²⁸ v kateri je Sodišče EU presojalo vprašanje sodišča v Amsterdamu, ali lahko ugodi evropskima nalogoma za prijetje zoper poljska državljana, ki sta ju sta zaradi izvršitve kazni odvzema prostosti oz. uvedbe kazenskega pregona zahtevali poljski sodišči. Predložitveno sodišče je menilo, da na Poljskem obstajajo sistemske ali splošne pomanjkljivosti, ki vplivajo na temeljno pravico do poštenega sojenja in zlasti na pravico do z zakonom predhodno ustanovljenega sodišča. Te pomanjkljivosti naj bi izhajale med drugim iz dejstva, da so poljski sodniki imenovani na predlog sodnega sveta, ki pa po pravosodni reformi ni bil več neodvisen organ. Sodišče EU je presojalo merila, da lahko izvršitveni pravosodni organ, ki odloča o predaji osebe, predajo zavrne le, če ugotovi, da v posebnih okoliščinah zadeve obstajajo resni in utemeljeni razlogi za prepričanje, da je bila kršena - oziroma v primeru predaje, da bo kršena - temeljna pravica zadevne osebe do poštenega sojenja pred neodvisnim, nepristranskim in z zakonom predhodno ustanovljenim sodiščem. Pojasnilo je, da je treba opraviti celovito presojo, temelječo na objektivnem, zanesljivem, natančnem in ustrezno posodobljenem elementu v zvezi z delovanjem sodnega sistema v odreditveni državi članici in zlasti splošnim okvirom imenovanja sodnikov v tej državi članici. Razsodilo je, da konkreten organ, za katerega se niti ve, kdo bo odločal o predaji osebe, ki ga pretežno sestavljajo člani drugih vej oblasti, in ne sodne, ne more biti razlog za zavrnitev zahteve. Predložitveni organ mora podati konkretne in povezane dokaze, ki bi kazali na to, da bi bila osebam kršena pravica do poštenega sojenja.

Omenjena sodna praksa Sodišča EU, ki z razlago nadnacionalnih pravil pomembno ostri nacionalna pravila v luči zagotovitve učinkovitega sodnega varstva, ki je na državah članicah, prikazuje, da četudi si EU in države članice delijo pristojnosti na področju kazenskega prava, pravosodne reforme v državi članici, ki niso v skladu z načelom pravne države, lahko vplivajo tudi na medsebojno kazenskopravno sodelovanje.

Nadaljevanje članka za naročnike >> mag. Jasmina A. Tabaković: Neodvisnost pravosodnih funkcionarjev v luči nedavne evropske sodne prakse

>> ali na portalu Pravna praksa, št. 34, 2023

>> Še niste naročnik? Preverite uporabniške pakete!
--------------------------------------------