Z odločbo št. U-I-79/25 z dne 18. junija 2026 je Ustavno sodišče presojalo ustavnost tretje povedi drugega odstavka 3. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (ZZDej), kolikor koncesionarjem, ki zdravstvene storitve izvajajo v okviru koncesijske dejavnosti, nalaga, da presežek prihodkov nad odhodki porabijo za opravljanje in razvoj zdravstvene dejavnosti. Sporna določba je bila v ZZDej vnesena z novelo (ZZDej-N), veljavno od 21. maja 2025, in sicer z amandmajem koalicijskih poslanskih skupin v drugi obravnavi. Pobudo so vložili zasebni zdravniki, koncesionarji in poklicna združenja, ki so zatrjevali, da ureditev nedopustno posega v svobodno gospodarsko pobudo, pravico do zasebne lastnine ter da je v neskladju s pravom EU. Ustavno sodišče je s šestimi glasovi proti trem odločilo, da izpodbijana ureditev ni v neskladju z Ustavo.
Osrednji problem zadeve ni bil vsebina novega pravila, temveč razmerje do prejšnje odločbe št. U-I-194/17 z dne 15. novembra 2018. Tedaj je Ustavno sodišče vsebinsko primerljivo omejitev porabe presežkov, določeno v drugi povedi drugega odstavka 3. člena ZZDej/17, razveljavilo kot nesorazmeren poseg v svobodno gospodarsko pobudo iz prvega odstavka 74. člena Ustave. Zakonodajalec je z novelo v bistvenem ponovil vsebino razveljavljene ureditve, jo natančneje določil glede dopustnih namenov porabe in jo obširneje utemeljil. Ustavno sodišče je moralo torej pojasniti, zakaj enaka omejitev tokrat prestane ustavnosodno presojo. To vprašanje o mejah zavezanosti sodišča lastnim precedensom je v ospredju tako večinske obrazložitve kot vseh petih ločenih mnenj.
Ustavno sodišče je pritrdilno odgovorilo na vprašanje posega. Zdravstvena dejavnost je varovana v okviru svobodne gospodarske pobude, tako v zasebnem kot v javnem delu, obvezna namenska poraba presežka pa to pravico omejuje, saj koncesionarju odvzema možnost prostega razpolaganja z ustvarjenim presežkom. Ker gre za poseg, ki ga druga poved drugega odstavka 74. člena Ustave dopušča le zaradi javne koristi, je sodišče uporabilo splošno načelo sorazmernosti iz 2. člena Ustave. Javno korist je prepoznalo v zagotavljanju namenske porabe javnih sredstev ter ohranjanju finančne stabilnosti zdravstvenega sistema, kar prispeva k pravici vsakogar do zdravstvenega varstva iz 51. člena Ustave. Enak cilj je kot legitimen prepoznalo že v zadevi U-I-194/17.
Ključni razlog za drugačen izid je v tehtanju sorazmernosti. Ustavno sodišče je težo posega tokrat ocenilo kot bistveno manjšo. Presežki koncesionarju niso odvzeti, temveč ostanejo v njegovi dejavnosti, s čimer se krepi njegova kapitalska moč in finančna stabilnost. Sodišče je poudarilo posebno naravo koncesijskega razmerja, za katero je značilen preplet javno- in zasebnopravnih elementov: koncesionar se podredi enostransko določenim pogojem, ima praviloma zagotovljene paciente in plačilo iz javnih sredstev ter lahko koncesijsko dejavnost kombinira s tržno. Delovanje na podlagi koncesije zato po naravi stvari ni enako prostemu nastopanju na trgu. Pomembno vlogo je odigrala tudi okoliščina, ki je v zadevi U-I-194/17 ni bilo: podzakonska navodila zdaj urejajo ločeno računovodsko izkazovanje koncesijske dejavnosti, kar omogoča, da se konkretni učinki omejitve razlagajo glede na okoliščine posameznega primera. Iz teh razlogov je sodišče presodilo, da koristi ukrepa pretehtajo nad težo posega, poseg pa je opredelilo kot primeren in nujen za dosego cilja namenske porabe.
Očitke po pravu EU je Ustavno sodišče zavrnilo z ugotovitvijo, da zgolj določitev nepridobitnega izvajanja storitev še ne pomeni neskladja s svobodo gospodarske pobude iz 16. člena Listine EU o temeljnih pravicah oziroma s svobodo ustanavljanja in opravljanja storitev iz 49. in 56. člena PDEU. Sklicujoč se na prakso SEU, po kateri pravo EU kvečjemu prepoveduje čezmerno nadomestilo (overcompensation), ne pa neomejenega razpolaganja s presežki, je sodišče iz previdnosti opravilo tudi preizkus primernosti in nujnosti omejitve, pri čemer se ni opredelilo do vprašanja, ali gre pri koncesionirani zdravstveni dejavnosti za gospodarsko dejavnost v smislu prava EU. Očitek o posegu v zasebno lastnino iz 33. člena Ustave je zavrnilo z razlago, po kateri fizične osebe kot koncesionarji svoj dohodek ("plačo") lahko izplačajo in ga ni mogoče enačiti s presežkom, ki ostane pravni osebi.
Doktrinarno najzanimivejši del odločbe je utemeljitev odmika od precedensa. Večina ga je zgradila na spremenjenih okoliščinah in argumentih: v zadevi U-I-194/17 se je zakonodajalec skliceval predvsem na solidarno naravo javne službe kot negospodarske storitve splošnega pomena, kar naj bi bil danes presežen argument, medtem ko sedanja ureditev temelji na namenski porabi javnih sredstev, jasnejši normativni podlagi in ločenem računovodstvu. To razlikovanje pa je razdelilo sodišče. Pritrdilno ločeno mnenje sodnice Betetto ga je poglobilo z razlikovanjem med solidarnostjo kot vrednostnim in namenskostjo kot strukturnim temeljem: ker cene storitev niso tržne, temveč normativno določene v tarifi, presežek ni tržni dobiček, ampak neporabljeni del javnih sredstev z vnaprej opredeljenim namenom, kar po njenem šele utemelji dopusten odstop od precedensa v obliki ovrženja (overruling).
Odklonilni ločeni mnenji sodnikov Čeferina in Starmana sta izpostavili nasprotno. Sodnik Čeferin je opozoril, da sta določbi vsebinsko v bistvenem enaki in da kakovost naknadne obrazložitve zakonodajalca ne more sanirati ustavne skladnosti; okoliščine, na katere se sklicuje večina (zagotovljeni pacienti, javno plačilo), so bile sodišču znane že leta 2018. Argument, da omejitev razpolaganja koristi samim koncesionarjem, je označil za paternalističen. Sodnik Starman je odmik razumel kot razvrednotenje standarda varstva svobodne gospodarske pobude, opozoril na poseg v upravičena premoženjska pričakovanja koncesionarjev v tekočih petnajstletnih razmerjih ter na protislovje med stališči, ki jih Republika Slovenija zagovarja pred Evropsko komisijo v zadevi SA.45844, in stališči pred Ustavnim sodiščem; predlagal je pot prek predhodnega vprašanja SEU. Pritrdilni mnenji sodnic Kogovšek Šalamon in Šugman Stubbs pa sta menili, da omejitev sploh ne pomeni posega, temveč način uresničevanja pravice, in da bi bilo pravilneje odstopiti od izhodišča iz zadeve U-I-194/17, ne le od njegovega izida.
Odločba ima več pomembnih doktrinarnih posledic. Prvič, potrjuje, da omejitev razpolaganja s presežki iz zdravstvenih koncesij ni protiustavna in da ima zakonodajalec na tem področju široko polje proste presoje; pri tem izrecno poudarja, da tudi drugačna, manj omejevalna ureditev ne bi bila protiustavna, s čimer odpira prostor za več ustavno skladnih rešitev. Drugič, izostri razliko med posegom v svobodno gospodarsko pobudo in določanjem načina njenega uresničevanja, ki ostaja nedorečena, saj se je večina odločila za kvalifikacijo posega, dve sodnici pa sta jo prepričljivo problematizirali. Tretjič, pušča odprto vprašanje enakega obravnavanja pravnih oseb in samostojnih podjetnikov, saj se pojem presežka za oba subjekta razlaga različno, kar lahko sproži nadaljnja vprašanja z vidika drugega odstavka 14. člena Ustave. Ostaja tudi nedorečeno razmerje med ustavno presojo in nerešeno evropskopravno kvalifikacijo dejavnosti, na katero opozarja odklonilno mnenje.
Najširši pomen odločbe je metodološki. Vprašanje, ali je bistveno spremenjena obrazložitev zadostna podlaga za drugačno presojo vsebinsko enake ureditve, ostaja v jedru napetosti med pravno varnostjo in prilagodljivostjo ustavnosodne presoje. Večina je odmik utemeljila z argumentacijsko razliko, odklonilni mnenji pa sta v tem videli tveganje, da naknadna procesna razlaga zakonodajalca postane odločilna za ustavnost posega v temeljno pravico. Ne glede na razhajanja odločba jasno sporoča, da razpolaganje s koncesijskimi presežki v zdravstvu dopušča vrsto zakonodajnih rešitev in da je namenska vezanost teh sredstev na zdravstveno dejavnost skladna z Ustavo.
IUS-INFO
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
