Načelo enakosti pred zakonom - struktura ustavnopravnega testa

Na eni strani je naša državotvorna kultura izjemno občutljiva na vsak pomislek do neenake obravnave, diskriminacije itd. Na drugi strani pa že pojem enakosti v sebi vsebuje napetost, ki otežuje njegovo uporabo kot merila za presojanje. Redkokatera ustavna pravica je že v izhodišču zaznamovana s tako okoliščino, zato je jasna argumentacija še toliko bolj pomembna.

V središču razprave bo standard »razumnega razloga«, ki lahko vodi v nejasnosti pri pravni argumentaciji. Na kratko, ta standard ima v okviru ustavnopravnega testa kot terminus technicus drugačen, celo nasproten pomen, kot ga ima v vsakdanji rabi. Kar v ustavnopravnem testu velja kot razumen razlog, je v zdravorazumski rabi te sintagme »nerazumno«. Zato je ključno, da se ambivalence pomenov zavedamo in jih dosledno ločujemo.

Pregled dosedanje prakse izkazuje določene dileme o vprašanju, kdaj odločitev, da neenaka normativna ureditev ni v nasprotju z ustavo, utemeljiti na podlagi bistvene (ne)enakosti primerjanih položajev in kdaj na podlagi razumnega razloga, stvarno povezanega s predmetom pravnega urejanja. V prvem primeru izpeljemo le prvo fazo testa, v drugem pa prvo fazo nadgradimo še z njegovo drugo fazo. Zdi se, da lahko utemeljitev načelno izpeljemo po katerikoli od teh dveh poti, saj pripeljeta do istega rezultata, tj. izreka. Temeljno sporočilo tega prispevka je, da to ne drži.

Normativno izhodišče načela enakosti pred zakonom Ustavno sodišče opredeli takole:

Menimo, da obstajajo za kategorično ločevanje obeh opisanih poti trije razlogi:

Prvič, že na jezikovni ravni je razvidno, da je druga faza (tj. iskanje »razumnega razloga«) pojmovno možna le, če je zakonodajalec odstopil od prve zahteve (tj., da enake položaje pravnih subjektov uredi enako, različne pa ustrezno različno). Druga faza je izjema, ki nastopi le, če temeljno načelo ni upoštevano.

Drugič, če bi razlog, da je zakonodajalec (ne)enake položaje uredil (ne)enako, poimenovali »razumen razlog«, potem bi izraz uporabljali v drugačnem, nasprotnem pomenu, kot je predviden v drugi fazi testa, kjer je razumen razlog ravno utemeljitev odklona od (ne)enake obravnave (ne)enakih položajev. V istem logičnem sistemu pa ni dopustno enemu elementu pripisati dva različna (celo izključujoča se) pomena.

In tretjič, odločitve Ustavnega sodišča imajo precedenčni učinek. Ni vseeno, če sodišče ugotovi neenakost primerjanih položajev ali če ugotovi njihovo enakost, ki jo nato »korigira« z izkazanostjo razumnega razloga v drugi fazi, saj to preprečuje izgradnjo konsistentne doktrine na določnem področju. Vsakokratno prilagajanje argumentacije z mešanjem teh faz vnaša nekonsistentnost v ustavnopravni diskurz, četudi bi v konkretnem primeru obe poti vodili do »pravilnega« izreka.

Iz navedene doktrine Ustavnega sodišča, ki predvideva presojo v dveh fazah, izhaja, da zakonodajalec ureja posamezna področja na dva različna načina. V prvem primeru je smoter regulacije zgolj, da na nekem področju družbeni odnosi postanejo predvidljivi. Vzemimo za primer ureditev, ki določene pravice iz javnih sredstev dodeli le osebam, katerih položaj je pod pragom revščine. Če bi premožni zatrjeval kršitev enakosti pred zakonom, bi ga Ustavno sodišče zavrnilo, saj različna obravnava temelji na bistveno različnih položajih primerjanih skupin. Za to presojo bi zadostovala le uporaba prve faze testa.

Pri taki vrsti urejanja zakonodajalec zgolj sledi naravi položajev, ki jih ureja, saj se pri dodelitvi socialnih pomoči premožni in ubožni v bistvenem razlikujeta. Kljub temu da je v formalnem smislu zakonodajalec pravotvorno aktiven, je v takem primeru po vsebinski plati pasiven: sledi in prilagaja se »naravi stvari« z namenom zagotovitve delovanja nekega sistema, njegove predvidljivosti in nekonfliktnosti. Nekaj povsem drugega bi bilo, če bi zakonodajalec želel nekaj, kar je po naravi enako razlikovati z namenom, da bi v družbene odnose vnesel cilj, politike (policy) itd.³ (o tem takoj v nadaljevanju). Skratka, laik bi dejal, da je imel zakonodajalec za ureditev, kjer je do pomoči upravičen samo, kdor je v gmotni stiski, »razumen razlog«.

Prav na tej točki je test enakosti pred zakonom najbolj ranljiv, saj se tu lahko zamegli razlika med prvo in drugo fazo testa. V pogovornem jeziku seveda lahko rečemo, da je imel zakonodajalec v tem primeru »razumen razlog« za ureditev. Toda kot terminus technicus sintagma »razumen razlog« pomeni nekaj drugega. Ključna razlika, ki izhaja iz doktrine Ustavnega sodišča, je, da lahko »razumen razlog« preskusimo šele, če je šel zakonodajalec zoper načelo, da enake položaje obravnavamo enako (in obratno). Torej ko je ravnal nasprotno kot v opisanem primeru. Ugotavljanje »razumnega razloga« namreč sodi v naslednjo fazo testa, ki je logično možna šele po ugotovitvi neskladnosti med ureditvijo in bistveno (ne)enakostjo presojanih položajev.

Do tega bi prišlo, če bi – če nadaljujemo naš izmišljen primer – zakonodajalec iz upravičencev do socialne pomoči, zato da bi jih spodbudil k aktivnemu iskanju zaposlitve, izvzel npr. osebe, ki imajo kvalifikacije, ki so na trgu deficitarne. V tem primeru bi najprej preizkusili (prva faza), ali je položaj tistih, ki so izvzeti iz sistema socialne pomoči, in ostalih upravičencev v bistvenem enak. Zelo verjetno bi ugotovili, da so vse osebe v slabem gmotnem položaju v bistveno enakem položaju.

Šele na tej točki bi lahko test vstopil v drugo fazo, v kateri bi presojali odstop od enake obravnave enakih položajev. Preizkusili bi, ali lahko cilj, ki ga zakonodajalec z ureditvijo zasleduje, velja kot razlog, ki je razumen in stvarno povezan s predmetom pravnega urejanja. Če bi bil odgovor pritrdilen, če bi Ustavno sodišče v zaposlovalni politiki (policy) našlo ustavno skladen razlog za odstop od primarnega načela enake obravnave enakih položajev, ureditev ne bi bila v nasprotju z ustavo. Ta in samo ta pomen »razumnega razloga« se pojavi v obravnavanem testu.

Čeprav bi bila ugotovitev Ustavnega sodišča v prvem in drugem zamišljenem primeru po »izreku« enaka − tj. različna normativna obravnava ni protiustavna −, sta tako ustroj pravnega urejanja kot temu sledeča ustavnosodna presoja povsem drugačna. V prvem primeru različna obravnava pride od znotraj, ureditev je zgolj odslikava »naravne« razlike, ki že obstaja med ubožnim in premožnim. V drugem primeru pa razlikovanje pride od zunaj, v naravi stvari ga ni. Narekuje ga cilj, smoter, politika itd. razvoja družbe.

Ustava dopušča laiku težko razumljivo možnost, da zakonodajalec, čeprav sta primerjana položaja v bistvenem enaka, enega uredi drugače. Brez tega pooblastila zakonodajalec ne bi mogel spreminjati družbe. Ostalo bi mu le, da sprejema ureditve, ki so odsev splošno sprejete predstave o svetu, kakršen že je. Razvojni potencial države pa je mogoč le tedaj, ko lahko področje uredimo tudi drugače, tj. ne enako.

Razumen razlog torej ni nekaj, kar bi se dalo izluščiti iz predmeta pravnega urejanja. Nasprotno, je nekaj heterogenega, njemu zunanjega. Vsak predmet pravnega urejanja ima lastnosti, ki jih vzamemo za merilo tako v prvi kot drugi fazi testa. V prvi fazi na osnovi tega merila presojamo, ali so primerjani položaji v bistvenem (ne)enaki, v drugi fazi pa na osnovi njega presojamo razumnost in stvarno povezanost razlogov za odstop od primarne zahteve, da (ne)enake položaje obravnavamo (ne)enako. Ta odstop je lahko že prima facie nerazumen, lahko pa ne več razumen, torej tak, ki zaradi intenzivnosti odstopa preraste v nerazumnost. Taka sodba lebdi v zraku, zanjo potrebujemo merilo, ki ga izluščimo iz predmeta pravnega urejanja in omogoči natančno presojo odstopa.

Na kratko, »razumen razlog« ne opisuje notranje povezanosti presojane ureditve z (ne)enako naravo predmeta pravnega urejanja, temveč obratno: je zunanji, ustavno (še) dopusten vdor v to notranjo povezanost. A contrario: če bi razumen razlog za npr. razlikovanje enakih položajev izhajal iz predmeta pravnega urejanja (in ne iz zunanjega cilja zakonodajalca), bi to pomenilo, da položaja že v izhodišču nista bila v bistvenem enaka. Tedaj druge faze bodisi ne potrebujemo bodisi bi v njej preizkušali upravičenost zakonodajalčevega razlikovanja položajev, ki so že različni, kar pa je nesmisel.

Za ilustracijo predstavljenega razlikovanja med prvo in drugo fazo testa navajamo nekaj primerov iz sicer zelo bogate judikature Ustavnega sodišča na to temo. Razvrščeni so glede na to, do katere stopnje testa je Ustavno sodišče prišlo pri presoji izpodbijane ureditve.

a) Prva faza testa

Zadeva, št. U-I-110/15, Up-568/15 z dne 1. marca 2018 (Ur. l. RS, št. 29/18), je primer iz prakse, ko je Ustavno sodišče presojalo ureditev zaznambe prepovedi odtujitve in obremenitve nepremičnine kot pogoja za priznanje pravice do varstvenega dodatka. Za presojo skladnosti ureditve z načelom enakosti pred zakonom je Ustavno sodišče v tem primeru potrebovalo samo prvo fazo testa. Ugotovilo je namreč, da sta položaja, ki se primerjata, v bistvenem različna, zaradi česar je tudi njuna različna normativna obravnava ustavnopravno dopustna.

S stališča poziva h kategoričnemu ločevanju prve in druge faze testa velja izpostaviti, da bi do istega izreka lahko prišlo Ustavno sodišče tudi po drugi poti, ki bi vodila preko obeh faz testa. Lahko si zamislimo razlogovanje, po katerem bi v prvi fazi ugotovili, da sta položaja lastnika premoženja in osebe v gmotni stiski v zvezi z dodeljevanjem socialne pomoči v bistveno enakem položaju (kot merilo bi lahko vzeli npr. okoliščino, da si oba »želita« socialno pomoč). Nato bi v drugi fazi testa kot razumen razlog za odstop od te enakost identificirali cilj zakonodajalca, da pomoč prejmejo le tisti, ki jo glede na gmotni položaj res potrebujejo...

Nadaljevanje članka za naročnike >> dr. Rok Svetlič, mag. Maja Matičič Marinšek: Načelo enakosti pred zakonom - struktura ustavnopravnega testa

>> ali na portalu Pravna Praksa, št. 25, 2026

>> Še niste naročnik? Preverite uporabniške pakete!
------------------------