Kvalificirano protipravno ravnanje po 26. členu Ustave pomeni očiten in nerazumen odmik upravnega organa od zakonskih pravil, ustaljene prakse ali temeljnih načel oblasti. Ni podano že s tem, da je bila odločba kasneje razveljavljena kot protiustavna, temveč mora ravnanje presegati običajne napake in pomeniti grobo kršitev pravnega reda.
Med davčnim nadzorom za obdobje od januarja 2007 do decembra 2013 je davčni organ pri tožniku ugotovil nepojasnjen prirast premoženja v višini 4,6 milijona evrov. Na podlagi četrtega odstavka 68.a člena > Zakona o davčnem postopku (ZDavP-2) je od te ugotovljene davčne osnove odmeril davek po stopnji 70 odstotkov, kar znaša čez 3,2 milijona evrov. Ministrstvo za finance je tožnikovi pritožbi delno ugodilo ter davčno osnovo in posledično davek znižalo. Zoper takšno odločbo je tožnik vložil tožbo na upravno sodišče, le-to pa je na njegovo pobudo prekinilo postopek in na Ustavno sodišče vložilo zahtevo za presojo ustavnosti določb ZDavP-2. Ustavno sodišče je z odločbo U-I-113/17 zahtevi ugodilo in razveljavilo četrti odstavek 68.a člena ZDavP-2, kolikor določa obdavčitev nenapovedanih dohodkov iz obdobja pred 1. 1. 2009, saj ima takšna določba retroaktiven in kaznovalen učinek, kar ni skladno z 29. in 155. členom > Ustave. Po tej odločbi je bil tožniku vrnjen preveč plačan znesek davka (več kot 3,7 milijona evrov) ter na novo odmerjen davek.
Tožnik je zaradi škode, ki naj bi jo utrpel zaradi protipravnega ravnanja davčnih organov, vložil tožbo za odškodnino na podlagi 26. člena Ustave. Navajal je, da je bil zaradi obremenitve z davčnimi obveznostmi prisiljen prodati pomembne poslovne deleže, zaradi česar mu je nastala velika premoženjska škoda.
Sodišči prve in druge stopnje sta tožbo zavrnili z obrazložitvijo, da odškodninska odgovornost države temelji na posebnem razmerju med državo kot nosilcem oblasti in posameznikom ter da krivda konkretnega uslužbenca ni potrebna, vendar mora biti ravnanje države protipravno v kvalificiranem smislu. Za odškodninsko odgovornost države po 26. členu Ustave torej ni dovolj že sama kršitev prava ali napačna odločitev upravnega organa, temveč je potrebna kvalificirana protipravnost – torej takšna kršitev, ki pomeni odstop od osnovnih standardov vestnosti, skrbnosti in zakonitosti.
Vrhovno sodišče je s sodbo II Ips 34/2024 zavrnilo revizijo, ki jo je vložil tožnik. Opozorilo je na svoja pretekla stališča, da ravnanje sodišča ali upravnega organa ne more biti protipravno zgolj zato, ker je bila odločba razveljavljena v okviru rednih ali izrednih pravnih sredstev, ki so na voljo stranki v določenem pravnem postopku, saj je osnovni in primarni način za odpravo škode v tovrstnih primerih vgrajen v pravni sistem v obliki predvidenih in ustavno zagotovljenih pravnih sredstev. Kot neutemeljene je zavrnilo revizijske navedbe, da je pri izdaji posamičnega upravnega akta obstoj formalne protipravnosti izkazan že na podlagi dejstva, da je višji organ odločbo nižjega organa prepoznal kot protipravno ter jo razveljavil. Tudi če je bila odločba odpravljena, razveljavljena ali spremenjena, protipravnosti praviloma ni, če je sodnik ali pooblaščena uradna oseba v upravnem postopku razlagala pravo v okviru svojih pooblastil. Odločanje v upravnem postopku bo tako protipravno zlasti takrat, ko pristojni organ ali nosilec javnih pooblastil prekorači okvir svojega zakonitega delovanja, in to toliko, da tega ni mogoče upravičiti oziroma utemeljiti z značilnostmi upravnega ali pravnega sistema. Poudarilo je, da lahko prestroga presoja ravnanja sodnikov in javnih uslužbencev hromi neodvisno in učinkovito izvrševanje sodne in javne upravne funkcije, kar bi bilo v nasprotju z javnim interesom.
Vrhovno sodišče je prav tako poudarilo, da upravni organ kljub temu, da je tožnik večkrat opozoril na protiustavnost ZDavP-2, ni mogel prekiniti postopka ter je vseeno uporabil sporne zakonske določbe. Institut exceptio illegalis lahko namreč pri konkretnem odločanju uporabi le sodnik, kadar oceni, da je podzakonski splošni akt (in ne zakon) neustaven ali nezakonit, upravni organ pa tega instituta sploh ne more uporabiti. Upravni organi so tudi skladno z načelom zakonitosti vezani na zakon in ne morejo odkloniti njegove uporabe v primeru dvoma o njegovi skladnosti z Ustavo, prav tako pa tudi niso med postopkom upravičeni postaviti zahteve za presojo skladnosti zakona z Ustavo na Ustavno sodišče, saj je ta možnost dana le sodiščem (156. člen Ustave). Vendar iz vezanosti upravnih organov na Ustavo in na dolžnost spoštovanja ustavnih pravic posameznikov in pravnih oseb izhaja, da morajo upravni organi v primeru, ko je zakon po njihovem mnenju protiustaven, na to opozoriti nadrejeni organ, ta pa bi moral tako stališče preučiti in v primeru dvoma o ustavnosti zakona predlagati ustrezno ukrepanje najvišjim organom izvršilne veje oblasti. V preučevanem primeru je bilo to storjeno, zato javnim uslužbencem, ki so v okviru Ministrstva za finance na prvi in drugi stopnji odločali o tožnikovi davčni zadevi, glede na predhodno ravnanje njihovih nadrejenih in načelo hierarhičnosti ni mogoče očitati, da vprašanja protiustavnosti niso ponovno predložili vodstvu ministrstva, ampak so obravnavo tega vprašanja prepustili sodišču, ki pa ima zakonska pooblastila, da lahko samostojno in neodvisno začne postopek za oceno ustavnosti zakona. Vrhovno sodišče je odločilo, da je bila presoja sodišča prve in druge stopnje pravilna, da ravnanje javnih uslužbencev ni bilo nerazumno in ne pomeni grobe kršitve temeljnih načel upravnega delovanja.
Na podlagi vsega navedenega je sodišče zavrnilo revizijo, saj davčni organi niso ravnali kvalificirano protipravno in zato niso izpolnjeni pogoji za odškodninsko odgovornost države po 26. členu Ustave.
Pripravila: mag. Jasmina Potrč
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
