Vrhovno sodišče je v sodbi X Ips 6/2025 zavrnilo revizijo zoper sodbo Upravnega sodišča in potrdilo stališče, da izvršitev pravnomočne upravne odločbe, s katero je zavezancu zaradi nelegalne gradnje naložen inšpekcijski ukrep odstranitve in vzpostavitve prejšnjega stanja, ne zastara. Odločitev zadeva enega temeljnih vprašanj upravne izvršbe: ali potek časa sam po sebi lahko paralizira izvrševanje pravnomočnih inšpekcijskih ukrepov v zvezi z nelegalnimi gradnjami, in kako se to vprašanje umešča v ustavnopravne okvire načela pravne države iz 2. člena Ustave Republike Slovenije.
Zadeva izhaja iz inšpekcijske odločbe iz leta 2000, s katero je bil tožniku naložen rok 60 dni za odstranitev stanovanjskega objekta v gradnji in vzpostavitev prejšnjega stanja. Odločba je postala izvršljiva decembra 2000, a je prvostopenjski upravni organ sklep o dovolitvi izvršbe izdal šele novembra 2020, torej po dveh desetletjih. Revident je zatrjeval, da je izvršitev te odločbe zastarala, da mu je dolgotrajno neukrepanje organa ustvarilo legitimno pričakovanje, da do izvršbe ne bo prišlo, in da odsotnost zakonsko določenega zastaralnega roka za takšne primere nasprotuje načelu pravne države. Upravno sodišče je te ugovore zavrnilo; Vrhovno sodišče pa je revizijo dopustilo prav glede vprašanja, ali je stališče o nezastarljivosti izvršitve nedenarnih obveznosti v upravnih zadevah pravilno in ustavnoskladno.
Zakonska ureditev v Zakonu o splošnem upravnem postopku (ZUP) in Gradbenem zakonu (GZ) zastaranja izvršitve inšpekcijskih odločb o odstranitvi nelegalne gradnje ne predvideva. Drugi odstavek 290. člena ZUP določa le instrukcijski rok 30 dni za izdajo sklepa o dovolitvi izvršbe ter izrecno dodaja, da dejstvo, da sklep v tem roku ni bil izdan, ne izključuje obveznosti njegove izdaje. GZ pa v prvem odstavku 89. člena ureja opozorilo inšpekcijskemu zavezancu na morebitni začetek postopka izvršbe nedenarne obveznosti, v drugem odstavku istega člena pa določa merila za upoštevanje stopnje javnega interesa pri izvajanju izvršbe po drugih osebah, med njimi pravno stanje izdanih upravnih aktov, lastnosti objekta, vpliv na okolje, lego objekta in možnost legalizacije. Sodišče je poudarilo, da je zakonodajalec ta merila v pravni red vnesel leta 2017 prav zato, ker v praksi po izdanih sklepih o dovolitvi izvršbe do dejanske izvršbe pogosto ni prihajalo.
Osrednja teza sodbe se naslanja na razlikovanje med denarnimi terjatvami države in nedenarnimi inšpekcijskimi ukrepi. Vrhovno sodišče je v dosedanji praksi res zavzelo stališče, da načeli pravne varnosti in zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave terjata zastaranje denarnih terjatev države, in da mora sodišče v primeru zakonske praznine ob ustaljenih metodah razlage prava ugotoviti pogoje zastaranja. To razlago je razvilo zlasti v sklepu X Ips 291/2016, ki se je nanašal na terjatev na podlagi 48. člena Zakona o brezplačni pravni pomoči (ZBPP), in v sklepu X Ips 267/2017 glede nadomestila za rabo vode. Vendar je v obravnavani zadevi presodilo, da teh stališč ni mogoče neposredno prenesti na primer izvršitve inšpekcijskega ukrepa odstranitve nelegalne gradnje, saj gre za vsebinsko bistveno drugačen položaj.
Sodišče je ustavnopravno presojo utemeljilo na tehtanju med več ustavnimi načeli in dobrinami. Poleg načela pravne varnosti je upoštevalo načelo zakonitosti iz 2. člena Ustave, pravico do zdravega življenjskega okolja iz 72. člena Ustave ter varstvo zemljišč iz 71. člena Ustave. Javni interes za odstranitev nelegalno zgrajenih objektov po presoji sodišča ne preneha zgolj zaradi poteka časa, temveč obstaja, vse dokler traja stanje nezakonite gradnje, to je stanje pravnomočno ugotovljenega nezakonitega posega v prostor. Ta interes zahteva vzpostavitev zakonitega stanja v skladu s prostorskimi akti, ki varujejo prostor kot omejeno in nenadomestljivo naravno dobrino. Sodišče se je oprlo tudi na sodbo Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP) v zadevi Hamer proti Belgiji, v kateri je ESČP izpostavilo, da celo temeljne pravice ne morejo imeti prednosti pred premisleki glede varstva okolja, ter na odločbo Ustavnega sodišča U-I-203/23, ki je jasno poudarila, da posamezniki z nedovoljenim posegom v prostor niso pridobili pravic, ki bi jih varovale pred prisilno odstranitvijo tako zgrajenega objekta.
Na drugi ravni presoje je sodišče zavrnilo revidentov argument legitimnih pričakovanj. Oseba, ki ji je s pravnomočno upravno odločbo naložen inšpekcijski ukrep odstranitve, po stališču sodišča niti ne more oblikovati upoštevnih, v pravu utemeljenih pričakovanj, da ji po določenem časovnem obdobju sklep o dovolitvi izvršbe ne bo izdan. Pravo namreč ne le, da zastaranja v tem primeru ne predvideva, temveč izrecno določa ravno nasprotno: 30-dnevni rok iz drugega odstavka 290. člena ZUP je instrukcijski, neizpolnitev tega roka pa ne ustvari nikakršne pravne posledice v korist zavezanca. Revidentovo zatrjevanje, da je utemeljeno pričakoval legalizacijo objekta kadarkoli, je sodišče zavrnilo kot pravno neutemeljeno, saj izvršitev odločbe z njeno realizacijo še vedno doseže svoj namen, to je varstvo prostora pred nelegalnimi posegi.
Sodba je bila sprejeta z dvema glasovoma proti enemu; vrhovni sodnik dr. Erik Kerševan je glasoval proti in podal odklonilno ločeno mnenje. Odločitev vsekakor utrjuje stališče, da na področju inšpekcijskega ukrepanja zoper nelegalne gradnje prevlada javni interes nad načelom pravne varnosti posameznika, in obenem potrjuje, da je zakonodajalec dolžnost izvrševanja teh ukrepov zasnoval brez časovne omejitve. Za prakso to pomeni, da zavezanec ne more računati na to, da bo dolgotrajno neukrepanje organa privedlo do neke oblike faktičnega zastaranja, in da ostaja edina pot k razrešitvi nezakonitega stanja bodisi prostovoljna izpolnitev naložene obveznosti bodisi legalizacija, kolikor jo prostorski predpisi dopuščajo.
IUS-INFO
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
