Spor se je nanašal na točkovanje nezazidanih stavbnih zemljišč za stanovanjski namen, pri čemer je bila obremenitev v drugem območju (115 točk/m²) za več kot 100 odstotkov višja od obremenitve v tretjem območju (55 točk/m²). Tožnik je uveljavljal, da takšna razlika ni utemeljena z razumnimi razlogi, Upravno sodišče pa mu je pritrdilo. Občina Medvode je razvrstila zemljišča v štiri območja po 12. členu Odloka, pri čemer je kriterij razlikovanja temeljil na legi zemljišč glede na oddaljenost od oskrbnega središča, opremljenosti s komunalno infrastrukturo ter prometni dostopnosti.
Vrhovno sodišče je v obrazložitvi poudarilo, da načelo enakosti pred zakonom terja upoštevanje sorazmerja med ugodnostmi stavbnih zemljišč in bremeni, ki jih normodajalec nalaga zavezancem. Lega in namembnost zemljišča sta okoliščini, stvarno povezani s predmetom urejanja NUSZ, saj odražata ugodnosti stavbnega zemljišča. Občina navedena merila uporabi le ob razumnih razlogih, torej ob utemeljitvi različnosti stavbnih zemljišč in po predhodni ugotovitvi primerljivosti razmerij pri njihovem vrednotenju s številom točk.
Sodišče je izpostavilo, da ne zadošča zgolj ugotovitev, da je izbrani kriterij razlikovanja v razumni povezavi s predmetom različnega pravnega urejanja. Tudi uporaba izbranega kriterija mora prestati preizkus razumnosti na način, da do konca izpelje logiko, ki opravičuje razlikovanje: višina dodatne obremenitve mora biti v razumnem sorazmerju z višjo uporabnostjo, ki jo prinaša boljša lega zemljišča. Upravno sodišče je sicer pravilno ugotovilo, da za razdelitev zemljišč v območja obstojijo argumentirani razlogi, utemeljeni v dejanskih razlikah, vendar teh argumentiranih razlogov nato ni uporabilo pri presoji razumnosti razlikovanja pri določitvi števila točk za odmero NUSZ med drugim in tretjim območjem.
Občina Medvode je pojasnila, da so v prvem in drugem območju zemljišča v večini opremljena s kanalizacijskim sistemom, imajo zagotovljen javni promet in možnost priključka na plinovod, v njihovi bližini pa je oskrbno središče z javnimi storitvami ter glavna javna cesta. Navedeno ne velja za zemljišča v tretjem in četrtem območju. Poleg tega je kot razlikovalna elementa med prvim in drugim območjem ter tretjim in četrtim območjem uporabila tudi večji pritisk na pozidavo ter večji konflikt med dejansko in namensko rabo. Prvo in drugo območje zajemata strnjena urbana naselja, tretje in četrto območje pa bolj ruralni del občine z razpršeno poselitvijo.
Vrhovno sodišče je presodilo, da je Upravno sodišče nepravilno opredelilo kriterija večjega pritiska na pozidavo in večjega konflikta med dejansko in namensko rabo kot pavšalna in neprimerna za presojo. Logično je, da za ohranjanje strnjenosti obstoječih naselij in preprečevanje večje razpršenosti poselitve nezazidana stavbna zemljišča predstavljajo večji problem prav na območjih večje poselitve. Oba kriterija se nanašata na izvajanje prostorske politike lokalne skupnosti in na kriterij smotrnosti rabe stavbnega zemljišča iz 61. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (ZSZ).
Pri presoji sorazmernosti je Vrhovno sodišče upoštevalo, da mora tudi med drugim in tretjim območjem nujno obstajati razlika, saj med vrednotenjem prvega in drugega območja ter med tretjim in četrtim območjem prav tako obstoji 22-odstotna razlika. Ugotovljene razlike med drugim in tretjim območjem, in sicer večja komunalna opremljenost, večja gostota oskrbnih funkcij, gostejša pozidava ter strnjena bivanjska naselja, tvorijo večjo uporabnost zemljišč v drugem območju, ki je sorazmerna z njihovo dodatno obremenitvijo. Zemljišča zagotavljajo uporabniku večje udobje in kakovostnejše bivanje oziroma lažje opravljanje gospodarskih dejavnosti.
Glede instituta exceptio illegalis je sodišče pojasnilo, da lahko Upravno sodišče določi napotilo za ravnanje v ponovljenem postopku le v dveh primerih: kadar je mogoče podzakonski predpis razlagati na način, ki je skladen z zakonom in ustavo, oziroma kadar zakonska ureditev sama po sebi ponuja ustrezno podlago za oblikovanje napotila v konkretnem primeru, čeprav je podzakonski predpis neskladen z višjimi pravnimi akti. Če ne, napotila ne more oblikovati, saj zanj nima ustrezne zakonske podlage in gre za neustavno pravno praznino, kar od sodišča terja prekinitev postopka in vložitev zahteve za presojo ustavnosti. Upravno sodišče je v konkretnem primeru davčnemu organu naložilo, da odmeri NUSZ ob vrednotenju, ki velja za tretje območje, kar pa presega meje dopustnega sodnega normiranja ob sočasni ugotovitvi, da razlikovanje med območji ni arbitrarno.
Sodba ima pomembne implikacije za presojo občinskih odlokov o NUSZ. Potrjuje, da morajo sodišča pri uporabi testa razumnosti iz drugega odstavka 14. člena URS izvesti celovito presojo, ki vključuje tako preizkus ustreznosti razlikovalnih kriterijev kot preizkus sorazmernosti njihove uporabe pri določanju višine obremenitve. Zgolj matematična razlika med obremenitvijo zemljišč v posameznih območjih ne zadošča za ugotovitev kršitve načela enakosti, temveč je treba ovrednotiti, ali normativna različnost ustreza različnosti dejanskih stanj. Pri tem je občini kot normodajalki na področju javnih financ treba dopustiti polje proste presoje glede primernosti izbranih davčnih ukrepov, tako glede izbire kriterijev razlikovanja kot njihovega vrednotenja.
IUS-INFO
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
