Izhodišče presoje je omejeno. Ustavno sodišče v tem postopku ne tehta prizadetih ustavnih vrednot in ne presoja skladnosti nove ureditve z Ustavo, temveč zgolj ugotavlja, ali gre za zakon iz druge do četrte alineje drugega odstavka 90. člena Ustave. Ustavne pojme pri tem razlaga avtonomno, neodvisno od zakonske ali sistemske opredelitve posameznega predpisa. Pri drugi alineji, ki iz referendumskega odločanja izvzema zakone o davkih, carinah in drugih obveznih dajatvah, se je sodišče oprlo na ustavodajno gradivo, iz katerega izhaja namen ozke določitve izjeme in zahteva po pretežnosti davčne oziroma dajatvene vsebine. Izrecno je zavrnilo razlago, po kateri bi bila prepoved odvisna od dodatnega pogoja neposredne ogroženosti finančne stabilnosti države; tak pogoj ne izhaja niti iz besedila ustavne določbe niti iz gradiva, saj je bil ustrezen predlog v ustavodajnem postopku zavrnjen.
Presojo je sodišče opravilo po posameznih sklopih ZIURS. Spremembe zakona o dohodnini in zakona o davku na dodano vrednost, začasni ukrep na področju DDV ter uvedbo razvojne kapice v zakon o prispevkih za socialno varnost je uvrstilo med davčne in dajatvene vsebine iz druge alineje, saj neposredno posegajo v bistvene elemente obveznih dajatev, kot so predmet obdavčitve, zavezanec, davčna osnova in stopnja. Nasprotno je pri spremembah zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-2) in zakona o dolgotrajni oskrbi presodilo, da ne gre za zakon iz druge alineje, čeprav posamezne določbe urejajo tudi prispevke; odločilno vlogo je pripisalo temu, da gre za posamezne določbe znotraj sistemskih zakonov, ki urejata področji socialne varnosti in ne davčne materije. Pri četrti alineji, ki zajema zakone, s katerimi se odpravlja predhodno ugotovljena protiustavnost, je sodišče priznalo tak značaj le 33. členu ZIURS, ki odpravlja z delno odločbo U-I-79/25 ugotovljeni poseg v pravico zdravstvenega delavca do proste izbire zaposlitve; drugi členi, ki posegajo v zakon o zdravstveni dejavnosti, ne odpravljajo ugotovljene protiustavnosti, temveč pomenijo samostojno vsebinsko urejanje širše zdravstvene reforme.
Ključni doktrinarni prispevek odločbe je stališče, da zgolj število spornih določb ni edino in vselej odločilno merilo. Poleg obsega je treba upoštevati tudi vsebino in pomen vprašanj, ki jih urejajo določbe zunaj ustavnih izjem. Ker ZIURS poleg izvzetih vsebin ureja pomembna, tudi sistemska vprašanja na področjih delovnih razmerij, socialne varnosti, zdravstvenega zavarovanja in gostinstva, ki po obsegu niso zanemarljiva in niso podrejena bistveni vsebini zakona, ta kot celota ni zakon, glede katerega bi bil referendum izključen. Ker veljavna ureditev dopušča referendum le o zakonu kot celoti, bi potrditev sklepa pomenila izključitev referenduma tudi o vsebinah, ki po naravi ne spadajo med ustavne izjeme, dopustitev pa referendum tudi o izvzetih vsebinah. Do te zagate je pripeljala uporaba omnibus tehnike, na katere ustavno spornost je bil zakonodajalec med postopkom izrecno opozorjen; sodišče je poudarilo, da mora biti hkratno spreminjanje več zakonov izjema, posebej utemeljena z istovrstnostjo in neločljivo povezanostjo rešitev.
Odločba je bila sprejeta s sedmimi glasovi proti enemu, spremljajo pa jo štiri ločena mnenja, ki razgaljajo metodološke napetosti večinske razlage. Sodnik Gorkič v pritrdilnem mnenju opozarja na razkorak med vsebinsko raznolikostjo besedila in formalno enovitostjo referendumskega odločanja ter meni, da drugi odstavek 90. člena Ustave v takem primeru sploh ni ustrezno merilo; presojo bi bilo treba opreti na širše načelo, da na referendumu ni dopustno sprejemati protiustavnih odločitev. Sodnica Šugman Stubbs graja fragmentiranje zakona po posameznih členih in zagovarja celovito presojo normativne identitete zakona: Ustava po njenem varuje zakone o davkih kot koherentno celoto, ne pa davčnih vsebin v kateremkoli zakonu, zato bi bilo treba ZIURS že zaradi razpršenosti ciljev opredeliti kot zakon, ki ne sodi v drugo alinejo.
Sodnik Svetlič v pritrdilnem mnenju izpostavlja poreferendumsko negotovost: odločba se ni opredelila do ustavnoskladne razlage 25. člena ZRLI, ki Državnemu zboru eno leto prepoveduje sprejem vsebinsko nasprotnega zakona. Ker bodo volivci ob morebitnem referendumu odločali tudi o izvzetih vsebinah, ostaja nejasno, v kolikšnem obsegu ta prepoved zavezuje; Svetlič zagovarja razlago, po kateri vezanost velja le glede vsebin zunaj ustavnih izjem. Najobsežnejše je odklonilno mnenje sodnika Starmana, ki večini očita, da kljub napovedani avtonomni razlagi ustavno naravo posamezne dajatve na koncu veže na zakonodajno formo, torej na sistemski predmet zakona, v katerega je umeščena. Enaka prispevna obveznost po njegovem ne more imeti različne ustavnopravne narave glede na to, ali je zapisana v zakonu o prispevkih ali v ZPIZ-2; predlaga funkcionalni dvostopenjski test, ki bi presojal neposredno in tesno povezanost ureditve z obvezno dajatvijo, ter opozarja na medgeneracijsko razsežnost odločanja o pokojninskih in socialnih sistemih.
Odločba je pomembna iz več razlogov. Utrjuje avtonomno razlago ustavnih pojmov in vsebinsko merilo pretežnosti, hkrati pa nakazuje njegove meje: kombinacija obsega in pomena določb zunaj izjem lahko celotnemu zakonu odvzame naravo, zaradi katere bi bil referendum izključen. S tem Sodišče omejuje možnost, da bi zakonodajalec z izbiro nomotehnike izigral pravico do referenduma, a tveganje te izbire jasno naloži zakonodajalcu. Odprti ostajata vprašanji, ki sta ju izpostavili ločeni mnenji, in sicer razmejitev med formalno in funkcionalno kvalifikacijo dajatev ter obseg vezanosti iz 25. člena ZRLI po morebitni zavrnitvi zakona na referendumu. Prav o tem bo verjetno tekla nadaljnja ustavnosodna razlaga druge alineje drugega odstavka 90. člena Ustave.
IUS-INFO
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
