V razpravah o pravni državi, transparentnosti oblasti in preprečevanju korupcije se pravna stroka praviloma osredotoča na vprašanja zakonodaje, sodstva, integritete nosilcev javnih funkcij ter učinkovitosti nadzornih institucij. Redkeje pa se odpira vprašanje temeljnega predpogoja, brez katerega nobeden od navedenih mehanizmov ne more učinkovito delovati – obstoja verodostojne, popolne in dostopne dokumentacije o ravnanju države in njenih institucij.
Pravna država namreč ne temelji zgolj na normah, temveč tudi na dokazljivosti. Oblast je mogoče nadzorovati le, če obstaja sled njenega delovanja; odgovornost je mogoče uveljavljati le, če obstajajo dokazi; zakonitost je mogoče presojati le, če je mogoče rekonstruirati dejansko stanje, pravico je mogoče uveljaviti le z ustreznimi zapisi. Brez dokumentov pravo izgublja svojo izvršljivost, nadzor svojo učinkovitost, demokracija pa svojo preglednost.
V tem kontekstu postane jasno, da javni arhivi niso zgolj zgodovinske ustanove ali prostori kulturne dediščine, temveč eden ključnih infrastrukturnih mehanizmov sodobne pravne države.
Če se z dokumenti javnopravnih oseb ravna neustrezno, če so slabo upravljani, nepravilno vrednoteni ali neprimerno hranjeni, ni ogroženo zgolj arhivsko gradivo kot del kulturne dediščine, temveč tudi celoten sistem dokazov in dokazil, ki omogoča delovanje pravne države in demokratične družbe. S tem so neposredno ogrožene tudi informacije javnega značaja, ki predstavljajo enega temeljnih instrumentov za nadzor nad delovanjem oblasti in zagotavljanje njene odgovornosti pred javnostjo.1
Maja 2025 sem v reviji Pravna praksa2 pod naslovom Arhivi niso le kulturno bogastvo predstavila bistvo poslanstva javnih arhivov. Poudarila sem, da je ena izmed najbolj očitnih pomanjkljivosti sodobne Slovenije izjemno slaba skrb za dokumente oziroma dokumentarno gradivo. Ob neustreznem varovanju dokumentarnega gradiva ni ogrožena zgolj njegova materialna ohranitev, temveč tudi varstvo osebnih, tajnih in zaupnih podatkov.
Država, ki ne skrbi za svoje dokumentarno gradivo, postopoma izgublja temeljni pregled nad lastnim delovanjem. Brez ustrezno urejenih, hranjenih in dostopnih dokumentov ni mogoče zagotoviti preglednosti delovanja državnih organov, nosilcev javnih pooblastil in izvajalcev javnih služb – ne za javnopravne osebe same ne za državljane, ki imajo pravico nadzirati njihovo delo.
Mnogi na arhive gledajo kot na prašne škatle, stare listine in oddaljene zgodovinske teme. Tak pogled pa je nevarno zavajajoč. Arhivi niso zgolj ostanek preteklosti, temveč predstavljajo enega ključnih mehanizmov za zaščito človekovih pravic, pravne države in demokratičnega nadzora nad oblastjo. Na zastarelost takšnega razumevanja opozarja že sam naslov tako imenovanega glavnega »arhivskega zakona«. Povsem jasno kaže, da zakonodajalec področja ne obravnava zgolj skozi prizmo zgodovinske dediščine, temveč bistveno širše – kot vprašanje varstva dokumentarnega gradiva kot nosilca pravnega, institucionalnega in družbenega pomena.
Temeljni predpis, ki ureja skrb za dokumentarno in arhivsko gradivo, je namreč Zakon o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih (ZVDAGA).3 Iz 2. člena ZVDAGA izhaja, da javno arhivsko gradivo obsega vse vrste in oblike zapisov, ki nastajajo ali so prejeti pri poslovanju javnopravnih oseb in imajo trajen pomen za zgodovino, znanost, kulturo ali pravni interes pravnih in fizičnih oseb. Gre torej za dokumente, ki nastajajo pri delovanju državnih organov, organov lokalne samouprave, nosilcev javnih pooblastil in izvajalcev javnih služb.
Takšno gradivo ne predstavlja zgolj upravnega spremljevalca delovanja oblasti, temveč dokazni substrat njenega ravnanja. V njem je vsebovan zapis odločitev, postopkov, pravic, obveznosti, odgovornosti in institucionalnega ravnanja države. Če je to gradivo izgubljeno, uničeno, nepravilno vodeno ali shranjeno, ni ogrožena zgolj kulturna dediščina, temveč sam mehanizem pravne odgovornosti.
Brez ustrezno ohranjenih dokumentov ni mogoče izvajati učinkovitega nadzora nad javnim sektorjem niti zagotavljati pravnega varstva posameznikov. V tem smislu dokumentacija predstavlja osnovni predpogoj pravne varnosti, saj brez nje ni mogoče zanesljivo ugotavljati dejanskega stanja, dokazovati pravic ali preverjati zakonitosti ravnanja oblasti.
V digitalni dobi postaja ta problem še izrazitejši. Elektronsko dokumentarno gradivo je sicer lažje dostopno, vendar hkrati bistveno bolj občutljivo za manipulacijo, izbris, izgubo metapodatkov, nepooblaščene posege in degradacijo avtentičnosti. S tem se nevarnost izgube dokazne vrednosti dokumentacije še povečuje. Elektronski dokument namreč ni ogrožen zgolj zaradi fizičnega uničenja, temveč tudi zaradi tehnološke zastarelosti, napačne migracije podatkov, izgube digitalne integritete ali neustreznega upravljanja informacijskih sistemov.
Arhivi že dolgo niso več, kar so bili. V preteklosti so bili res »shrambe starih dokumentov« (sprva imenovano registraturno, kasneje dokumentarno gradivo). Tehnološki in družbeni razvoj sta zahtevala korenite spremembe. Danes mora biti že ob nastanku dokumentarnega gradiva določeno, ali je to arhivsko ali ne, ali ima zgodovinski, pravni ali kulturni pomen. Povedano enostavneje: vsi pomembnejši zapisi morajo biti določeni kot arhivsko gradivo že v času nastajanja dokumenta.
Ugotovitev, da arhivi niso le kulturno bogastvo, ampak tudi nujen del pravne države, ni samo lep način izražanja, ampak dejstvo, ki velja tudi v praksi. Država, ki ne skrbi za svoje dokumente, sčasoma izgubi sposobnost preglednega, odgovornega in preverljivega delovanja.
Na tej točki postane posebej pomembna povezava med upravljanjem dokumentarnega gradiva in preprečevanjem korupcije. Po Zakonu o integriteti in preprečevanju korupcije (ZIntPK)4 je korupcija opredeljena kot kršitev dolžnega ravnanja uradnih in odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju, pa tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki takšnih kršitev ali se z njimi okoristijo, zaradi neposredno ali posredno obljubljene, ponujene, dane, zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za drugega. V kontekstu dokumentarnega gradiva je smiselno pojem razumeti tudi širše – kot vsak poseg v ustvarjanje, evidentiranje, hrambo, dostopnost ali uničenje dokumentacije, katerega namen ali posledica je prikrivanje odgovornosti, onemogočanje nadzora ali izkrivljanje pravno pomembnih dejstev.
Korupcija se namreč ne kaže zgolj v obliki podkupovanja ali neposrednega okoriščanja, temveč tudi v manipulaciji z dokumentacijo. Nepravilna valorizacija ali klasifikacija dokumentarnega gradiva in neustrezna hramba lahko predstavljajo učinkovito sredstvo prikrivanja odgovornosti in oteževanja nadzora. Ni pomembno le aktivno ravnanje (npr. uničenje, ponarejanje ali prikrivanje dokumentov), temveč tudi opustitev dolžnega ravnanja.
Z vidika pravnega reda gre pri tem za kršitev dolžnosti skrbnega in sledljivega upravljanja dokumentarnega gradiva, kot jo poleg Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije implicitno ter izrecno vzpostavlja tudi Zakon o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih. Ta zahteva, da je dokumentarno gradivo urejeno, celovito, verodostojno in dostopno vsem upravičenim uporabnikom, kar je temeljni pogoj za učinkovito uresničevanje načel transparentnosti, odgovornosti in pravne države.
Zato je upravljanje dokumentarnega gradiva treba razumeti kot ključno infrastrukturo institucionalne integritete. Njegova degradacija - bodisi z aktivnimi posegi bodisi z opustitvijo dolžnega ravnanja - ne pomeni zgolj upravne ali strokovne pomanjkljivosti, temveč lahko predstavlja enega izmed temeljnih mehanizmov omogočanja in prikrivanja korupcije.
Eden temeljnih razlogov za slabo ravnanje z dokumentarnim gradivom je neustrezno nizka raven zahtevane strokovne usposobljenosti oseb, ki pri javnopravnih osebah upravljajo dokumentarno gradivo, torej pri tako imenovanih ustvarjalcih arhivskega gradiva, pa tudi oseb, ki izvajajo storitve zajema in hrambe dokumentacije.
– imeti morajo najmanj srednjo izobrazbo in
– opravljen preizkus strokovne usposobljenosti pri pristojnem arhivu.
Določba osmega odstavka 39. člena ZVDAGA postavlja izrazito prenizek standard za področje, ki je po svoji naravi kompleksno in sistemsko pomembno. Takšna raven zahtevnosti bi po vsebini terjala višjo oziroma visokošolsko izobrazbo ustrezne smeri, ne pa minimalnega formalnega pogoja, ki ga določa veljavna ureditev.
Posebej je treba poudariti, da težava ni v tem, da bi bil Zakon o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih (ZVDAGA) kot tak normativno slab ali neustrezen. Nasprotno – ob svojem sprejetju leta 2006 in kasnejši novelaciji je zakon predstavljal napreden in kakovosten zakonodajni okvir, ki je v številnih pogledih presegal tedanje evropske standarde. Vendar pa zakon kljub temu ni v celoti usklajen z današnjo tehnološko in družbeno realnostjo.
Starost zakonske ureditve se odraža predvsem pri vprašanju kadrovskih standardov. Zahteve, ki so bile morda razumne in primerne v času pretežno analognega poslovanja, danes ne ustrezajo več kompleksnosti sodobnega upravljanja dokumentacije. Digitalizacija, elektronsko poslovanje, dolgoročna hramba elektronskih zapisov, zagotavljanje avtentičnosti digitalnih dokumentov ter upravljanje informacijskih sistemov zahtevajo bistveno širši nabor znanj, kot ga je bilo mogoče predvideti ob nastanku novele zakona pred več kot desetletjem.
V tem smislu kadrovska podcenjenost funkcije upravljanja dokumentarnega gradiva ni zgolj organizacijsko vprašanje, temveč sistemski dejavnik korupcijskega tveganja. Dokler bo ta funkcija obravnavana kot pomožna, in ne kot ključni element notranjih kontrolnih mehanizmov, bo tudi pravni okvir, ki ga vzpostavlja Zakon o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih, ostajal v pomembnem delu neuresničen.
Nadaljevanje članka za naročnike >> dr. Jelka Melik: Arhivi proti pozabi, zlorabam in korupciji
>> ali na portalu Pravna Praksa, št. 19, 2026
>> Še niste naročnik? Preverite uporabniške pakete!
----------------------
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
Pogovor z LEXI
