Ali smo kot pravniška stroka pripravljeni priznati pretekle napake?

Prihodnji raziskovalci razvoja slovenskega pravnega sistema, zlasti obdobja vzpostavitve vladavine prava po osamosvojitvi Republike Slovenije leta 1991, se bodo verjetno spraševali, ali se je slovenska pravniška stroka v posameznih primerih zavedala svoje zgodovinske odgovornosti pri izgradnji slovenskega pravnega sistema v samostojni Sloveniji. Vprašali se bodo, ali je sedanja generacija pravnikov bila sposobna prepoznati morebitne sistemske napake, jih javno priznati in prispevati k odpravi njihovih posledic za številne prizadete posameznike.

Eden takih primerov je nedvomno sprejetje Zakona o finančnem poslovanju podjetij (ZFPPod) leta 1999.¹ Več kot dve desetletji so številna vprašanja o izvoru določb četrtega in petega odstavka 27. člena ZFPPod, ki so omogočali prenos odgovornosti za obveznosti izbrisanih podjetij na njihove delničarje, ostala neodgovorjena in nedorečena ter škodljiva za tisoče ljudi.

Omenjeni sporni določbi se glasita:

in

Do zdaj, torej po 27 letih od uveljavitve omenjenih določb, strokovni javnosti ni bilo pojasnjeno:

– kdo je pripravil vsebino teh določb,
– zakaj so bile te določbe vključene v predlog zakon, potem ko je vlada že določila njegovo besedilo,
– zakaj niso bile predmet javne razprave,
– zakaj zanje v zakonodajnem gradivu ni bila pripravljena nobena posebna razlaga,
– zakaj ni bilo celovite strokovne in institucionalne razprave o okoliščinah njihovega nastanka,
– zakaj se je to prikrivalo, čeprav so bile določbe predmet večkratne presoje Ustavnega sodišča, Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP) in več tisoč sodnih odločb rednih sodišč.

Če bi se izkazalo, da sta bili ti dve določbi vključeni v zakonodajni postopek brez ustreznega strokovnega in političnega premisleka, bi to predstavljalo eno najpomembnejših vprašanj zakonodajne kulture v zgodovini samostojne Slovenije. Zato namen tega prispevka ni iskanje krivcev, temveč spodbujanje strokovnih raziskav dejstev in odgovor na vprašanje, kako je lahko prišlo do tako pomembne zakonodajne odločitve ter kakšne pravne in družbene posledice sta omenjeni določbi povzročili podjetništvu in državljanom Slovenije.

Po osamosvojitvi Republike Slovenije leta 1991 in spremembi sistema so velika, praviloma družbena podjetja v procesu privatizacije družbenega premoženja pogosto poslovala prek manjših podizvajalcev, praviloma malih oziroma družinskih podjetij. Ta so ob finančnih težavah velikih družb ali njihovem stečaju pogosto ostala brez plačila za opravljene storitve.

Na navedeno problematiko je bilo pozorno (leta 1997 ustanovljeno) Ministrstvo za malo gospodarstvo in turizem s sedežem v Mariboru. Omenjeno ministrstvo je ob koncu leta 1998 Pravni fakulteti Univerze v Mariboru naročilo pripravo osnutka zakona, katerega namen je bil zaščititi mala podjetja pred posledicami insolventnosti velikih gospodarskih subjektov ter vzpostaviti mehanizme za pravočasno finančno sanacijo podjetij.

Vlada Republike Slovenije je izdelavo osnutka odobrila na seji dne 14. januarja 1999. Osnutek z imenom Osnutek Zakona o finančnem poslovanju podjetij (ZFPPod) je bil v javni obravnavi do začetka maja 1999.

Večina odzivov na vsebino osnutka v javni razpravi je bila pozitivnih.² V javnosti je bil znan kot mariborski osnutek, ker je bil izdelan v Mariboru, za razliko od osnutka, ki ga je samoiniciativno izdelalo Slovensko sodniško društvo z naslovom Osnutek zakona o izbrisu neusklajenih in neaktivnih družb iz sodnega registra.

Kot sopredlagatelj se je pripravi osnutka iz Maribora pridružilo tudi Ministrstvo za pravosodje, ki je v začetku maja 1999 sklicalo usklajevalni sestanek predstavnikov različnih ministrstev zaradi dokončnega oblikovanja predloga zakona. Sestanka se je udeležil g. Aleš Zalar kot predsednik Sodniškega društva in predsednik Okrožnega sodišča v Ljubljani. Prisotnim je razdelil ciklostiran dokument.³ Osnutek je v četrtem in petem odstavku 27. člena vseboval uvodoma že citirano vsebino, kar je dejansko pomenilo nepričakovano uvedbo solidarne odgovornosti družbenikov oziroma delničarjev za izbrisane kapitalske družbe. Takšne pravne ureditve ne pozna nobena država.

Na sestanku sem opozoril na pravno in ustavnopravno spornost ureditve prenosa odgovornosti na družbenike.⁴

Po razpravi, ki je bila dokaj burna, je minister Mitja Gaspari izjavil, da bo Ministrstvo za finance pripravilo enoten predlog zakona z združitvijo obeh osnutkov ter nastopilo kot njegov predlagatelj.

Ministrstvo za finance je v nekaj dneh v maju 1999 dejansko pripravilo novo besedilo zakona, pri čemer je iz mariborskega osnutka ohranilo le naslov zakona (ZFPPod), medtem ko je bila vsebina v celoti nadomeščena z rešitvami iz osnutka, ki ga je predstavilo Slovensko sodniško društvo.⁵

Vlada je na podlagi predloženega osnutka določila besedilo ZFPPod na 111. seji 27. maja 1999 pod točko 7 brez omenjenih dodatnih določb.

Dne 28. maja 1999 je strokovna služba Vlade RS posredovala Predlog ZFPPod, sprejet na seji vlade, vendar z dodatnim pripisom uvodoma citiranih četrtega in petega odstavka 27. člena. Da sta bila zgoraj citirana odstavka naknadno pripisana, ni vedel nihče. S tem ni bilo nikoli seznanjeno nobeno sodišče, vključujoč Ustavno sodišče in ESČP.⁷

V nobeni obrazložitvi zakonskih predlogov, ki so bili sestavni del vseh osnutkov in predloga zakona, ni omembe četrtega in petega odstavka 27. člena ZFPPod. Prav tako v celotnem besedilu obrazložitve ni niti besedice o prenosu dolgov izbrisanih družb na delničarje oziroma družbenike.

Na podlagi navedenega ni sporno, da vlada ni določila predloga ZFPPod z določbami četrtega in petega odstavka 27. člena ZFPPod. Tudi poslanci državnega zbora niso mogli opaziti pomena in škodljivosti pripisanih določb zaradi zapletenosti sklicevanja na domnevno izjavo družbenika, ki naj bi jo podpisali. Upravičeno se lahko zastavi temeljno vprašanje, zakaj je nekdo vpisal omenjeni določbi v predlog zakona, in to na pravno zapleten način, po tistem, ko je vlada že določila besedilo predloga. Ta dodatek je vzel malim, praviloma družinskim podjetnikom veliko osebnega premoženja ter omogočil finančnim špekulantom poceni odkup terjatev od upnikov.⁸ Družbeniki, ki jih je sodna praksa opredelila kot »aktivne družbenike«, še danes plačujejo dolgove izbrisanih družb.⁹

Vnos spornih dodatnih citiranih določb v 27. člen Predloga ZFPPod odpira vrsto pravnih vprašanj, povezanih z zakonodajnim postopkom.¹⁰ Temeljno pravno vprašanje, na katero zakonodajalec ni nikoli odgovoril, je razlog za prenos odgovornosti obveznosti izbrisanih družb na družbenike oziroma delničarje mimo ureditve spregleda pravne osebnosti, ki je bil že takrat urejen v 6. členu ZGD.

V obrazložitvi predloga vlade, da se ZFPPod sprejme po hitrem postopku, besedilo pod točko 1.2 o finančnem poslovanju in enakem obravnavanju upnikov poudarja, da mora biti novi zakon skladen z že obstoječo pravno ureditvijo, zlasti s stečajno zakonodajo, da ne bo končni učinek »zakon zaradi zakona«. V tem delu obrazložitve ni niti besede o tem, da bi družbeniki upnikom jamčili za plačilo njihovih terjatev. Ustavno sodišče v odločbi U-135/00 pri obravnavi solidarne odgovornosti vseh družbenikov za dolgove izbrisanih družb poudarja, da gre predvsem za družbe brez premoženja in da mora zakonodajalec zavarovati upnike pri plačilu njihovih terjatev. Pri tem je jasno zapisalo pravico države, da določi sankcijo neomejene solidarne odgovornosti, ki sama po sebi ni v neskladju z ustavo« (75. točka). Pri tem pa podrobneje našteva kriterije za takšno obliko odgovornosti v 74. točki.¹¹

Ogrožena integriteta zakonodajnega postopka

V demokratični družbi ni sporno, da zakonodajalec sprejme tudi stroge in nepriljubljene ukrepe. Sporno pa postane, če se pokaže, da o ključnih rešitvah ni bilo opravljene ustrezne razprave, da njihove posledice niso bile ocenjene in da so se pravna opravičila za njihov obstoj iskala šele po sprejetju zakona. V takšnem primeru se ne postavlja zgolj vprašanje o pravilnosti posamezne zakonske določbe, temveč tudi o integriteti celotnega zakonodajnega postopka.

Posebno pozornost si zasluži dejstvo, da se je v številnih poznejših sodnih postopkih razpravljalo predvsem o posledicah spornih določb, bistveno manj pa o njihovem nastanku in utemeljenosti. Namesto vprašanja, ali je bil prenos odgovornosti na družbenike sploh pravno in ustavno utemeljen, so se iskali argumenti, s katerimi bi bilo mogoče že sprejeto rešitev naknadno upravičiti. Tako se je težišče razprave premaknilo od presoje nastanka pravne norme k obrambi njenih posledic.

Osnutek ZFPPod je pripravilo pravosodje

Osnutek ZFPPod z vsebino, ki je nadomestila vsebino mariborskega osnutka, je pripravilo Slovensko sodniško društvo. Priprava in predlogi zakonskih osnutkov s strani pravosodja, vključno s sodniki oziroma Slovenskim sodniškim društvom, sami po sebi niso sporni. Takšna praksa je razmeroma pogosta in tudi nujna pri pripravi procesne zakonodaje, ureditvi sodne organizacije, sodnega poslovanja in podobnih področij.

Sodelovanje pravosodja pri pripravi zakonskih predpisov pa postane sporno, kadar gre za zakonodajo, ki neposredno ali posredno vpliva na delovanje sodišč oziroma kadar obstajajo razlogi za domnevo, da sodna veja oblasti dejansko vodi zakonodajni postopek iz ozadja. Še posebej je to lahko problematično:

– če se obidejo običajni postopki javne razprave,
– če se uporabi hitri postopek brez ustavno dopustnega razloga,
– če so poslanci pri odločanju omejeni zgolj na glasovanje brez vsebinske seznanitve z nastankom posameznih rešitev ali
– če je prikrit dejanski avtor vsebine predloga zakona.

Podrobnejša analiza celotnega postopka, posledic in pomena ZFPPod, kakršen je bil dejansko sprejet, kaže na vrsto resnih in pravno spornih okoliščin. Te lahko nakazujejo na morebitne kršitve načela delitve oblasti iz 3. člena Ustave Republike Slovenije, načela demokratičnosti, transparentnosti zakonodajnega postopka ter na zlorabo hitrega postopka po Poslovniku državnega zbora.

Javna obravnava je potekala o mariborskem osnutku, ne pa o vsebini besedila ZFPPod, ki je bilo poslano v DZ

Javna obravnava osnutka zakona je faza zakonodajnega postopka, v kateri se predlagani zakon predstavi zainteresirani javnosti, da lahko posamezniki, strokovnjaki, organizacije, podjetja, zbornice, nevladne organizacije in drugi podajo svoje pripombe, predloge in mnenja.

Njen temeljni namen je izboljšati kakovost zakona, odkriti morebitne napake, pomanjkljivosti ali neželene posledice, omogočiti sodelovanje javnosti pri oblikovanju predpisov, povečati preglednost in legitimnost zakonodajnega postopka.

Pomembno je poudariti, da javna obravnava ni zgolj formalnost. Njena vsebina ima poseben pomen, ker razkriva dejanske cilje in namen predlaganega zakona, kaže, katere rešitve so bile javnosti predstavljene, omogoča ugotovitev, ali so bile poznejše spremembe zakona predmet javne razprave ali ne.

Prav zato imajo gradiva iz javne obravnave pogosto veliko dokazno vrednost pri poznejšem presojanju zakonodajalčevega namena, ustavnosti zakona ali odgovornosti za posamezne zakonodajne rešitve. V pravni teoriji se zato pogosto poudarja, da je javna obravnava eden od pomembnih izrazov načel demokratičnosti, transparentnosti in sodelovanja javnosti pri oblikovanju prava. Njena odsotnost ali bistveno spreminjanje besedila zakona po zaključeni javni obravnavi lahko vzbuja vprašanja o legitimnosti in kakovosti zakonodajnega postopka.

Kot je navedeno uvodoma, je bila javna obravnava o mariborskem osnutku opravljena v obdobju med marcem in majem 1999. To dokazujejo številna medijska poročila. Ker pa je bila vsebina mariborskega osnutka zamenjana z vsebino osnutka Sodniškega društva šele po končani obravnavi mariborskega osnutka, ni bila časovno mogoča in tudi ni bila opravljena nobena javna obravnava Sodniškega društva.¹²

V povezavi s spornimi vprašanji ZFPPod je javna obravnava posebej pomembna. Če spornih določb o prenosu odgovornosti družbenikov v osnutku, ki je bil dan v javno obravnavo, ni bilo, to pomeni, da strokovna in zainteresirana javnost o njih ni mogla razpravljati, jih oceniti ali predlagati sprememb. Takšno dejstvo je lahko pomemben argument pri presoji kakovosti zakonodajnega postopka in pri vprašanju, ali je bil zakonodajalec ob sprejemanju zakona ustrezno seznanjen z vsebino teh določb.

Ker javne obravnave o vsebini, ki je bila sprejeta v državnem zboru, sploh ni bilo, pomeni, da ni bilo nobene transparentnosti zakonodajnega postopka. Javnost ni imela možnosti, da bi se seznanila z vsebino zakona pred njegovim sprejemom, strokovna javnost pa ni mogla opozoriti na morebitne napake ali sporne rešitve. Tako sprejeti zakon pomeni zakon presenečenja, kar je bilo očitno ob uveljavitvi zakona. V tem primeru sploh ne moremo govoriti o kakovosti tako sprejetega zakona. Čeprav je bil zakon formalno sprejet v državnem zboru, pa ne moremo govoriti o sodobnem demokratičnem zakonu. Bistveno je, da odsotnost javne razprave lahko zmanjšuje zaupanje v zakon. Odsotnost javne obravnave praviloma še ne pomeni, da je zakon neustaven ali neveljaven, vendar pa predstavlja pomembno okoliščino pri presoji, ali je bil zakon sprejet v skladu z načeli pravne države, transparentnosti in dobrega zakonodajnega urejanja. Formalno je bil zakon sprejet, vendar sporna rešitev ni bila nikoli javno predstavljena in preizkušena v strokovni razpravi.¹³

V praksi in teoriji sicer ločimo med zakonom brez javne obravnave in zakonom, pri katerem so bile ključne določbe dodane šele po javni obravnavi, vendar pri sprejetju spremenjene vsebine ZFPPod najbolj sporne določbe, naknadno podtaknjene poslancem, nikoli niso bile predmet javnega preverjanja, strokovne kritike in tehtanja interesov.

Če je bil po končani javni obravnavi spremenjen namen zakona, potem ne govorimo več o običajnem dopolnjevanju predloga, temveč o vprašanju, ali bi moral biti nov koncept ponovno predstavljen javnosti in deležen nove strokovne razprave. To je vprašanje zakonodajne transparentnosti, kakovosti predpisov in spoštovanja načela sodelovanja javnosti pri oblikovanju zakonodaje.

Za sprejetje določb ZFPPod o prenosu odgovornosti na družbenike bi morale obstajati izjemne okoliščine

V zvezi s spornimi vprašanji sprejetja ZFPPod je Veliki senat ESČP v zadevi Lekić opozoril¹⁴ na pomembno dejstvo, ki mu v slovenski ustavnosodni in sodni praksi ni bilo namenjeno dovolj pozornosti. Gre za vprašanje dopustnosti posega države v temeljno načelo omejene odgovornosti družbenikov kapitalskih družb.

ESČP je poudarilo, da mora država za uvedbo tako rigoroznega ukrepa, kot je ex lege prenos odgovornosti za obveznosti izbrisane družbe na njene družbenike, izkazati obstoj izjemnih okoliščin. V 112. točki sodbe je zapisalo, da je spregled pravne osebnosti dopusten le v izjemnih okoliščinah in ob ustreznih zaščitnih mehanizmih. V 115. točki sodbe pa je dodatno pojasnilo, da so takšni ukrepi upravičeni le v redkih primerih ter da mora o obstoju okoliščin, ki upravičujejo spregled pravne osebnosti, presojati pristojno nacionalno sodišče.

Pri spornih določbah ZFPPod ni šlo zgolj za urejanje načina uresničevanja posamezne pravice, temveč za poseg v samo jedro kapitalske družbe in v načelo omejene odgovornosti družbenikov. Zato bi moral zakonodajalec opraviti strogi test sorazmernosti ter ugotoviti, ali poseg zasleduje legitimen cilj, ali je nujen, primeren in sorazmeren v ožjem pomenu besede. Takšna presoja ni bila opravljena. Prav tako ni bila ugotovljena niti obrazložena nobena izjemna okoliščina, ki bi upravičevala tako daljnosežen poseg v korporacijsko pravo, kot je odgovornost za obveznosti družb, mimo spregleda pravne osebnosti.¹⁵

To je še posebej pomembno zato, ker je ZGD leta 1999 v 6. členu že vseboval institut spregleda pravne osebnosti. Ta ureditev je omogočala poseg v omejeno odgovornost družbenikov v primerih zlorabe pravne osebe, vendar na podlagi konkretne sodne presoje in dokazovanja.³ ZFPPod pa je uvedel poseben režim odgovornosti, pri katerem dokazovanje zlorabe ni bilo potrebno.

Da je bila normativna ureditev teh vprašanj v ZFPPod neobičajna, kaže tudi dejstvo, da je bila problematika izbrisa družb v letu 2007 prenesena v kasnejši Zakon o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju (ZFPPIPP) ter urejena bistveno drugače in nomotehnično jasneje.

Pri tem je treba posebej poudariti, da ni bil problematičen celoten ZFPPod. Večina njegovih določb je urejala splošna vprašanja finančnega poslovanja podjetij in sama po sebi ni bila sporna. Prav tako ni sporen institut izbrisa neaktivnih družb iz sodnega registra.

Jedro problema so predstavljale določbe četrtega in petega odstavka 27. člena ZFPPod, ki so omogočile prenos odgovornosti za obveznosti izbrisanih družb na njihove družbenike. Prav za te določbe bi bilo treba ugotoviti obstoj izjemnih okoliščin, na katere opozarja ESČP. Ker teh določb do sprejetja zakona skoraj nihče ni opazil oziroma razumel njihovega dejanskega dosega, je razumljivo, da takšna presoja ni bila opravljena.

Nadaljevanje članka za naročnike >> dr. Šime Ivanjko: Ali smo kot pravniška stroka pripravljeni priznati pretekle napake?

>> ali na portalu Pravna Praksa, št. 27, 2026

>> Še niste naročnik? Preverite uporabniške pakete!
--------------------------------------