Ali se za JEK2 lahko uporabi varnostna izjema?

Specifika jedrskih elektrarn je, da gre za izjemno tehnično zapletene objekte, pri katerih je v ospredju varnost. Objekti so projektirani tako, da prestanejo naravne katastrofe, kot so poplave, potresi, neurja, požari, hkrati pa so odporni na različna tveganja človeškega izvora, kot so strmoglavljenje letala, teroristični napadi in podobno. V jedrske elektrarne se vgrajuje najboljša možna tehnologija, zato so tudi tako drage.

Vsi napredni varnostni ukrepi pa bi bili razvrednoteni, če bi zaradi izvedbe postopka javnega naročanja načrti za jedrski objekt postali javni, tako da bi do njih lahko dostopal vsakdo – tudi razni nepridipravi, ki bi v objektu iskali ranljivosti in šibke točke. Pri tehtanju med transparentnostjo in konkurenčnostjo na eni strani ter varnostjo na drugi pri tovrstnih projektih pravo dopušča, da se tehtnica prevesi na stran varnosti.

Možnosti je več. Pri gradnji jedrskih elektrarn evropske države uporabljajo različne pristope k postopku izbora dobavitelja in oddaje posla. Nekatere države (npr. Finska, Francija, Češka) so uporabile postopek javnega naročanja, druge pa so se odločile za uporabo t. i. varnostne izjeme (npr. Madžarska, Slovaška, Poljska), ki jo omogoča tako evropska kot slovenska zakonodaja. Trendi kažejo, da bo v prihodnje še več držav izbralo pot varnostne izjeme, ki se lahko uporabi zaradi varnostnih ali strateških razlogov. Dobavitelj je izbran brez izvedbe odprtih postopkov javnega naročanja, kar pomeni, da je postopek hitrejši in da se ohrani večja tajnost podatkov, vendar na račun manjše transparentnosti in konkurenčnosti.

V prispevku analiziramo dve možnosti postopka izbire dobavitelja:

- postopek javnega naročanja za občutljivo opremo, gradnje in storitve,
- uporaba varnostne izjeme, ki pravila o javnem naročanju izključuje.

V Sloveniji imamo za naročanje blaga, storitev in gradenj s področja obrambe in varnosti specialni predpis, Zakon o javnem naročanju na področju obrambe in varnosti (ZJNPOV),¹ ki določa posebna, manj stroga pravila za oddajo naročil zlasti za vojaške, obveščevalne in protiobveščevalne namene ter takšne, ki vključujejo tajne podatke ali zahtevajo njihovo varovanje.

ZJNPOV se uporablja tudi za oddajo naročil občutljive opreme, gradenj in storitev,² ki jih v 8. točki prvega odstavka 3. člena definira kot: gradnje in storitve za varnostne namene, ki vključujejo tajne podatke ali zahtevajo njihovo varovanje. Za blago, storitve ali gradnje, ki so v katerikoli fazi življenjske dobe občutljive opreme neposredno povezani s to opremo, njenimi sestavnimi deli ali sklopi, se štejejo blago, storitve ali gradnje, ki so z občutljivo opremo tako tesno povezani, da uporaba občutljive opreme brez njih ni smiselna ali mogoča.

Uporaba pravil za občutljive gradnje po ZJNPOV ne pomeni, da se postopek javnega naročanja ne izvede, ampak se v primerjavi s splošnimi pravili o javnem naročanju lahko uporabijo postopki, ki so manj odprti in transparentni, kar naročniku olajša oddajo naročila. Ponudniki zoper odločitev naročnika lahko uveljavljajo pravna sredstva.

Občutljiva oprema, gradnje in storitve po Direktivi 2009/81/ES

Pojem občutljive opreme, gradenj in storitev v 7. točki prvega odstavka 1. člena opredeljuje tudi Direktiva 2009/81/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o usklajevanju postopkov za oddajo nekaterih naročil gradenj, blaga in storitev, ki jih oddajo naročniki na področju obrambe in varnosti, ter spremembi direktiv 2004/17/ES in 2004/18/ES (Direktiva 2009/81/ES),³ in sicer gre za opremo, gradnje in storitve za varnostne namene, ki vključujejo, zahtevajo in/ali obsegajo zaupne informacije. Direktiva 2009/81/ES se med drugim uporablja za gradnje in storitve za specifično vojaške namene ali »občutljive gradnje« (točka d prvega odstavka 2. člena).

Direktiva 2009/81/ES v svojih uvodnih izjavah navaja, da sta obrambna in varnostna oprema ključnega pomena za varnost in suverenost držav članic ter za samostojnost Evropske unije (EU). Zato so nakupi blaga in storitev v obrambnem in varnostnem sektorju pogosto predmet posebne občutljivosti. Ta terja posebne zahteve na področju posredovanja in varovanja informacij. Gre predvsem za nakupe orožja, streliva in vojaških sredstev ter z njimi neposredno povezanih storitev in gradenj za oborožene sile. Prav tako pa tudi za nekatere »posebno občutljive nakupe na področju nevojaške varnosti«.⁴

Nadalje iz uvodne izjave 11 Direktive 2009/81/ES izhaja, da bi se morala direktiva na področju »nevojaške varnosti« uporabljati za naročila, ki imajo lastnosti, podobne lastnostim obrambnih naročil, in so »enako občutljiva«. To zadeva predvsem področja:

1. kjer vojaške in nevojaške sile sodelujejo za izpolnjevanje istih nalog in/ali

2. kjer je namen naročila varovanje EU ali držav članic na njihovem ozemlju ali zunaj njega pred resnimi grožnjami nevojaških ali nevladnih subjektov (npr. varovanje meja, policijske dejavnosti, misije kriznega upravljanja itd.).

Direktiva 2009/81/ES v uvodni izjavi 14 posebno pozornost namenja potrebam naročnikov gradenj in storitev, ki kljub temu, da niso neposredno vezane na dobavo vojaške opreme ali občutljive opreme, so pa potrebne za izpolnitev nekaterih vojaških ali varnostnih zahtev.

Po mnenju generalnega pravobranilca Yvesa Bota naj bi bilo na področju varnosti ali obrambe upravičeno, da se nekatere določbe prava javnih naročil ne uporabijo, ker so določena naročila tako občutljiva, da predhodno objavljanje in odpiranje konkurence gospodarskim subjektom ne bi bilo primerno. Tako je npr. pri naročilih obveščevalnih služb ali pri naročilih, ki so namenjena protiobveščevalnim dejavnostim. Poleg tega pa to velja tudi za posebej občutljive nakupe, ki zahtevajo visoko stopnjo tajnosti: gre npr. za nakupe v zvezi z bojem proti terorizmu ali nakupe, ki so posebej namenjeni občutljivim dejavnostim, ki jih opravljajo organi za javni red in varnost.⁵ Pri sklicevanju na izjemo občutljivih javnih naročil morajo naročniki predvsem utemeljiti občutljivost naročila in zadevne opreme. To lahko storijo npr. z obrazložitvijo posebne zahteve v zvezi z varstvom zaupnih ali tajnih informacij, ki bi v interesu nacionalne varnosti dejansko lahko terjale posebno zaščito in posebno izbiro kandidata.⁶

V zvezi z določbami 7. točke prvega odstavka 1. člena in točke d prvega odstavka 2. člena Direktive 2009/81/ES do danes ni bilo obravnavanih relevantnih zadev pred Sodiščem EU. Zato ni moč z gotovostjo trditi, da bi bila izgradnja jedrske elektrarne, kot je JEK2, lahko opredeljena kot »občutljiva gradnja«. Vendar pa obstajajo nekateri argumenti v prid takšni interpretaciji. Gradnja jedrske elektrarne vključuje številne občutljive tehnične in varnostne informacije, ki bi lahko vplivale na nacionalno varnost, vključno z varnostjo oskrbe z energijo, zaščito jedrskih materialov in obrambo pred morebitnimi terorističnimi napadi. Konkretno bi lahko zagovarjali, da bi izgradnjo JEK2 lahko subsumirali pod pravni pojem »posebno občutljivih nakupov na področju nevojaške varnosti«. Takšni vidiki bi lahko pod določenimi pogoji upravičili uporabo izjeme za občutljive gradnje, kot jo določa Direktiva 2009/81/ES. Vendar pa je odločitev o tem, ali se navedene določbe Direktive 2009/81/ES in ZJNPOV lahko uporabijo za takšen primer, kot je izgradnja JEK2, še vedno odprto vprašanje, na katero sodna praksa Sodišča EU še ni dala konkretnega odgovora.

Pot izbire dobavitelja JEK2 po ZJNPOV bi bila še vedno postopek javnega naročanja, ki pa bi lahko bil v primerjavi s splošnim, odprtim postopkom javnega naročanja bolj prilagojen specifikam objekta in potrebam naročnika.

Zakon o javnem naročanju (ZJN-3)⁷ določa več izjem od obveznosti uporabe pravil javnega naročanja. Na račun transparentnosti in konkurenčnosti zakonodajalec z izjemami zasleduje druge, pomembne javne interese in ožje interese, interese konkretnega naročnika, ki prevagajo in naročnikom za oddajo naročila ni treba izvajati postopka javnega naročanja.

Kot že pojasnjeno, javna naročila, ki vključujejo obrambne in varnostne vidike, primarno ureja ZJNPOV kot specialni predpis. Nekatera javna naročila, ki vključujejo obrambne in varnostne vidike, pa ureja tudi ZJN-3, ki v prvem odstavku 20. člena določa, da so predmet javnega naročanja po ZJN-3 blago, storitve ali gradnje s področja obrambe in varnosti, za katere se ne uporablja ZJNPOV.

Če se torej za obrambna in varnostna naročila ne uporablja ZJNPOV, se praviloma uporabljajo splošna pravila o javnem naročanju iz ZJN-3, torej praviloma odprti postopek.

Člen 20(2) ZJN-3 pa določa dodatne izjeme od obveznosti uporabe pravil javnega naročanja v primeru, ko ne pride v poštev uporaba izjem iz ZJNPOV. ZJN-3 torej določa dodatne obrambne in varnostne izjeme, ki niso predmet specialne ureditve javnega naročanja na področju obrambe in varnosti po ZJNPOV, pa se ZJN-3 kljub temu ne uporablja.

Skladno s točko d člena 20(2) ZJN-3 se ZJN-3 ne uporablja pri naročanju blaga, storitev ali gradenj s področja obrambe in varnosti, če bi izvedba postopkov javnega naročanja ali projektnega natečaja povzročila posredovanje informacij, katerih razkritje bi bilo v nasprotju z bistvenimi varnostnimi interesi Republike Slovenije (RS). Gre za t. i. varnostno izjemo (ang. »secrecy exemption«), ki pride v poštev pri občutljivih naročilih, povezanih z zaupnostjo informacij in varnostnimi interesi.⁸

Varnostni interesi države so zanjo vitalnega pomena. Vsakršno razkritje informacij, ki bi jih utegnilo ogroziti, je zato treba preprečiti. Če bi javno naročilo vsebovalo takšne informacije, pride v poštev varnostna izjema od obveznosti uporabe ZJN-3. To v praksi pomeni, da oddaja takšnega naročila ni predmet pravil o javnem naročanju. Naročnik lahko diskriminira ponudnike, omeji krog le na vnaprej izbrane in pelje postopek v tajnosti. Ali JEK2 predstavlja bistveni varnostni interes Republike Slovenije, ki upravičuje uporabo varnostne izjeme?

Varnostni (nacionalni) interesi RS

ZJN-3 ne opredeljuje pojma varnostni interes. Gre sicer za enega od najbolj gnetljivih pravno-političnih pojmov, ki dopušča široko polje interpretacije. Varnostne interese države lahko v grobem opredelimo kot nacionalni interes po zagotovitvi čim višje varnosti svojih državljanov in institucij.⁹ Skladno s prakso Sodišča EU pojem varnostni interes ustreza pojmoma javna varnost in nacionalna varnost.¹⁰

Nacionalni varnostni interesi RS so določeni v Resoluciji o strategiji nacionalne varnosti Republike Slovenije (ReSNV-2),¹¹ ki predstavlja temeljni razvojno-usmerjevalni dokument na področju nacionalne varnosti. Ta kot izhodišče zagotavljanja nacionalne varnosti RS določa nacionalne interese in cilje, ki izhajajo iz temeljnih vrednot slovenske družbe, zapisanih v Ustavi RS.¹² Njihovo uresničevanje prispeva k dobrobiti in napredku RS ter njenih prebivalcev. Resolucija nadalje razčlenjuje nacionalne interese RS med i) življenjske in ii) strateške interese. Strateški interesi RS vključujejo varovanje njenih mednarodno priznanih meja in državnega ozemlja, delovanje demokratičnega sistema, spoštovanje človekovih pravic, krepitev pravne in socialne države, blaginjo prebivalcev, zaščito narodne skupnosti v tujini ter mir, varnost, ohranitev okolja in naravnih virov. Med življenjske interese RS pa ReSNV-2 uvršča ohranitev neodvisnosti, suverenosti, ozemeljske celovitosti države ter ohranitev nacionalne identitete, kulture in samobitnosti slovenskega naroda znotraj njenih meja in po svetu.¹³

Kot grožnjo nacionalnim interesom RS, ki je lahko razlog za krepitev politične, družbene in gospodarske nestabilnosti, ReSNV-2 navaja tudi omejevanje dostopa do energije. Prav tako ReSNV-2 kot globalni vir ogrožanja varnostnih interesov držav omenja občutnejše spremembe razmerja med ponudbo in povpraševanjem po energetskih virih ter skokovito naraščanje in nihanje njihovih cen.¹⁴ Ta grožnja bi zaradi naraščajočih trendov po krepitvi izolacionizma in protekcionizma v prihodnje utegnila zgolj še naraščati.

RS je močno odvisna od uvoza energije, kar predstavlja ključni izziv za njeno nacionalno varnost. Stabilna in zadostna oskrba z energetskimi viri bo tudi v prihodnje ostala prednostna naloga države, saj lahko nestabilnost na globalnem trgu in nezanesljive oskrbovalne poti povzročijo motnje v oskrbi. Zaradi odprtega in izvozno usmerjenega gospodarstva RS bi pojav energetske krize močno ogrozil varnostne interese RS.¹⁵

Za zavarovanje svojih varnostnih interesov na področju oskrbe z energijo se je RS zavezala spodbujati uporabo alternativnih virov energije, iskanje novih virov energije ter njihovo razpršenost.¹⁶ Zadostno oskrbo z energetskimi viri bo RS dosegla z diverzifikacijo virov preskrbe, večjo izrabo lokalnih virov obnovljive energije in prehodom na nadomestne vire. Konkretno pa je RS v ReSNV-2 podprla miroljubno uporabo jedrske energije.¹⁷

Krepitev zmogljivosti RS na področju jedrske energije je torej mogoče opredeliti kot enega izmed njenih ključnih strateških varnostnih interesov.

ReSNV-2 kot eno najpomembnejših groženj za nacionalno varnost opredeljuje tudi pojavne oblike terorizma. V sodobnem času se terorizem povezuje tudi z drugimi varnostnimi grožnjami, kot je npr. področje jedrske tehnologije v civilne namene. Cilji terorističnih groženj in napadov je tudi kritična infrastruktura, med katero nedvomno sodijo jedrske elektrarne.¹⁸

Varnostno grožnjo terorizma za jedrski sektor so prepoznali tudi Združeni narodi in izpostavili potrebo po krepitvi jedrske varnosti. Terorizem namreč vse pogosteje izkorišča ranljivosti v infrastrukturnih sistemih v skoraj vseh sektorjih, vključno s transportom, energetiko, vodno infrastrukturo in jedrskimi objekti. Kritična infrastruktura je postala prednostni cilj terorističnih napadov po vsem svetu. Jedrske elektrarne in druge povezane infrastrukture so še posebej ranljive zaradi potencialno katastrofalnih posledic v primeru napada, saj bi lahko tak dogodek ogrozil varnost ne le posamezne države, temveč tudi širše regije.¹⁹ Posledično sodi tudi krepitev varnosti jedrske infrastrukture pod (globalni) varnostni interes.

Nadaljevanje članka za naročnike >> Borut Leskovec, Rok Škof: Ali se za JEK2 lahko uporabi varnostna izjema?

>> ali na portalu Pravna praksa, št. 34, 2024

>> Še niste naročnik? Preverite uporabniške pakete!

-----------------------------

Opombe: