V odločbi v zadevi U-I-23/20 z dne 20. oktobra 2022 je Ustavno sodišče zaradi kršitve načela legalitete kot neustavne prepoznale določbe 50., 51. in 52. člena Pravil obveznega zdravstvenega zavarovanja (Pravila OZZ).
Očitek Računskega sodišča
V obravnavanem primeru je zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti vložilo Računsko sodišče. Ocenilo je namreč, da Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije (Zavod) pri urejanju pravice do obnovitvene rehabilitacije invalidov, do udeležbe v organiziranih skupinah za usposabljanje ter do letovanja otrok in šolarjev v 50., 51. in 52. členu Pravil OZZ ni ravnal v skladu z načelom legalitete. Po navedbah Ustavnega sodišča je Računsko sodišče zatrjevalo, da so izpodbijane določbe Pravil OZZ v neskladju s prvim odstavkom 51. člena v povezavi z drugim odstavkom 50. člena Ustave Republike Slovenije (URS) z dveh vidikov. Po eni strani naj bi Pravila OZZ nedopustno zožila obseg pravic do obnovitvene rehabilitacije invalidov, do udeležbe v organiziranih skupinah za usposabljanje ter do letovanja otrok in šolarjev. Te pravice naj bi bile namreč urejene v četrti in osmi alineji 1. točke prvega odstavka 23. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (ZZVZZ), v skladu s 1. točko prvega odstavka 23. člena ZZVZZ pa naj bi bilo plačilo teh zdravstvenih storitev v celoti zagotovljeno z obveznim zavarovanjem. V nasprotju z navedenim naj bi Pravila OZZ v 50., 51. in 52. členu določala, da se te pravice le sofinancirajo. Po drugi strani četrta in osma alineja 1. točke prvega odstavka 23. člena ZZVZZ naj ne bi urejali pravic iz 50., 51. in 52. člena Pravil OZZ. Tako naj bi Zavod s citiranimi določbami v neskladju z načelom legalitete izvirno opredelil določene storitve kot pravice iz obveznega zdravstvenega zavarovanja in s tem hkrati opredelil, da se te zagotavljajo iz sredstev obveznega zdravstvenega zavarovanja. Vse to pa naj bi bilo pridržano izključno zakonodajalcu.
Merilo presoje
Ustavno sodišče je pojasnilo, da je skladnost Pravil OZZ z načelom legalitete presojalo že večkrat. V novejši ustavnosodni presoji je oceno skladnosti Pravil OZZ z načelom legalitete opravilo z vidika prvega odstavka 51. člena v povezavi z drugim odstavkom 50. člena URS in ne z vidika drugega odstavka 120. člena URS, ki po oceni Ustavnega sodišča pomeni temeljno ustavno določbo, ko gre za vprašanje vezanosti delovanja upravnih organov na ustavno in zakonsko podlago ter okvir. Kot je zapisalo v odločbi v zadevi Up-459/17, U-I-307/19 z dne 21. januarja 2021, prvi odstavek 51. člena URS od države zahteva, da uredi način uresničevanja pravice do zdravstvenega varstva. Navedeno po mnenju Ustavnega sodišča pomeni, da je ta določba glede razmerja med zakonodajalcem in izvršilno oblastjo ter v tem razmerju do drugega odstavka 120. člena URS specialna. Zato je Ustavno sodišče ustavnost Pravil OZZ presojalo z vidika te določbe in ne z vidika drugega odstavka 120. člena URS.
Srčika problema
V konkretnem primeru se je moralo Ustavno sodišče tako spoprijeti z vprašanjem, ali je Zavod z izpodbijanimi določbami nedopustno omejil obseg z zakonom zagotovljenih pravic do zdravstvenega varstva iz obveznega zdravstvenega zavarovanja in ali je z izpodbijanimi določbami izvirno uredil vsebine, ki so po prvem odstavku 51. člena v povezavi z drugim odstavkom 50. člena URS izključno pridržane zakonodajalcu. Spomnilo je, da je že večkrat poudarilo, da lahko sistem pravic iz zdravstvenega varstva in v tem okviru tudi njihove omejitve ureja le zakon, ki mora v temelju urediti tudi način uresničevanja teh pravic. Podzakonski akt pa sme zakonsko normo razčleniti le toliko, da s tem sam ne opredeljuje izvirno pravic in obveznosti ter da zlasti z zakonom urejenih pravic in obveznosti ne oži. Da bi Ustavno sodišče lahko odgovorilo na vprašanje, ali gre v tej zadevi za nedopustno izvirno urejanje pravic na podzakonski ravni ali pa za nedopustno omejevanje z zakonom zagotovljenih pravic, je moralo najprej odgovoriti na vprašanje, ali ZZVZZ ureja pravice do obnovitvene rehabilitacije invalidov, do udeležbe v organiziranih skupinah za usposabljanje ter do letovanja otrok in šolarjev. In če jih, v kolikšnem obsegu se te zagotavljajo iz obveznega zdravstvenega zavarovanja.
Razlogovanje Ustavnega sodišča
Ustavno sodišče je pojasnilo, da ZZVZZ pravice do zdravstvenih storitev ureja v 23. do 27. členu. Člen 23 ZZVZZ določa, za katere zdravstvene storitve se plačilo zagotavlja z obveznim zavarovanjem in v kolikšnem deležu. Po četrti alineji 1. točke prvega odstavka 23. člena ZZVZZ je plačilo zdravstvenih storitev zdravljenja in rehabilitacije otrok, učencev in študentov, ki se redno šolajo, otrok in mladostnikov z motnjami v telesnem in duševnem razvoju ter otrok in mladostnikov z nezgodno poškodbo glave in okvaro možganov zagotovljeno v celoti. Enak obseg plačila velja za zdravstvene storitve zdravljenja in rehabilitacije malignih bolezni, mišičnih in živčno-mišičnih bolezni, paraplegije, tetraplegije, cerebralne paralize, epilepsije, hemofilije, duševnih bolezni, razvitih oblik sladkorne bolezni, multiple skleroze in psoriaze. ZZVZZ v 26. členu pooblašča Zavod, da v splošnih aktih v soglasju z ministrom, pristojnim za zdravje, določi natančnejši obseg zdravstvenih storitev iz prvega odstavka 23. člena in 23.c člena tega zakona, ki se zagotavljajo v breme obveznega zavarovanja, natančnejši postopek uveljavljanja pravic, standarde in normative.
Ustavno sodišče je nato zapisalo, da določitev, za katere zdravstvene storitve se plačilo zagotavlja v okviru obveznega zdravstvenega zavarovanja in v kolikšnem obsegu, spada v polje proste presoje zakonodajalca. Urejanje teh vprašanj je lahko le izjemoma stvar presoje Ustavnega sodišča. Enako velja glede strokovnih vprašanj. Prav za tako vprašanje pa po prepričanju Ustavnega sodišča gre pri vprašanju, katere storitve po vsebini spadajo v okvir zdravstvene storitve rehabilitacije, ki se zagotavlja v okviru obveznega zdravstvenega zavarovanja po četrti in osmi alineji 1. točke prvega odstavka 23. člena ZZVZZ. Ker pa vsebina navedenega pojma hkrati določa, v kolikšnem obsegu se ta storitev zagotavlja s sredstvi obveznega zdravstvenega zavarovanja, se je moralo Ustavno sodišče do tega vprašanja opredeliti. Opredelitev vsebine te zdravstvene storitve je bila namreč pomembna za presojo, ali je Zavod pri urejanju pravice do obnovitvene rehabilitacije invalidov, do udeležbe v organiziranih skupinah za usposabljanje ter do letovanja otrok in šolarjev v 50., 51. in 52. členu Pravil OZZ v nasprotju z zahtevami načela legalitete samostojno urejal človekovo pravico do zdravstvenega varstva oziroma ali je v nasprotju s tem načelom z zakonom dane pravice zožil.
Ustavno sodišče je razlogovalo, da ZZVZZ ne opredeljuje, kaj po vsebini obsega zdravstvena storitev rehabilitacije, ki se zagotavlja v okviru obveznega zdravstvenega zavarovanja. Določa le upravičence ter bolezni in stanja, za katere se ta zdravstvena storitev zagotavlja. Ustavno sodišče zato ni moglo presojati, kaj ta storitev po vsebini obsega, saj gre pri tem za strokovna vprašanja. Pri razlagi pojma rehabilitacija kot zdravstvene storitve iz četrte in osme alineje 1. točke prvega odstavka 23. člena ZZVZZ je tako sledilo pojasnilu Ministrstva za zdravje. To je menilo, da je pri razlagi tega pojma treba izhajati iz namena obveznega zdravstvenega zavarovanja. S pravicami iz obveznega zdravstvenega zavarovanja se zagotavlja socialna varnost v primeru bolezni, poškodbe, poroda ali smrti (tretji odstavek 1. člena ZZVZZ). Obvezno zdravstveno zavarovanje tako pomeni le del sistema zdravstvenega varstva, ki po ZZVZZ obsega sistem družbenih, skupinskih in individualnih aktivnosti, ukrepov in storitev za krepitev zdravja, preprečevanje bolezni, zgodnje odkrivanje, pravočasno zdravljenje, nego in rehabilitacijo zbolelih in poškodovanih (drugi odstavek 1. člena ZZVZZ). Obveznega zdravstvenega zavarovanja, s katerim se zavarovanim osebam v obsegu, ki ga določa ZZVZZ, iz prispevkov zagotavljajo plačilo zdravstvenih storitev, nadomestilo plače med začasno zadržanostjo od dela in povračilo potnih stroškov v povezavi z uveljavljanjem zdravstvenih storitev (drugi odstavek 13. člena ZZVZZ), zato ne gre v celoti enačiti z zdravstvenim varstvom, ki se zagotavlja tudi z ukrepi in s sredstvi s strani države in lokalnih skupnosti. Po razlagi Ministrstva za zdravje tako zdravstvena storitev rehabilitacije, ki se zagotavlja z obveznim zdravstvenim zavarovanjem, obsega le storitve medicinske oziroma zdravstvene rehabilitacije. Ministrstvo je pojasnilo, da rehabilitacija sicer zajema široko področje, ki ga je mogoče deliti na več sklopov, ki se med seboj prepletajo in dopolnjujejo, in sicer na medicinsko, poklicno in socialno rehabilitacijo, vendar slednji praviloma ne spadata na področje zdravstvenega varstva oziroma ožje na področje obveznega zdravstvenega zavarovanja. Medicinska rehabilitacija naj bi tako pomenila zagotavljanje posebnih storitev zbolelim ali poškodovanim osebam, s katerimi naj bi se jim čim bolj poskušale povrniti prizadete funkcije ter sposobnost za opravljanje dnevnih aktivnosti, za opravljanje dela oziroma poklica in skrbeti zase brez tuje pomoči. V okviru obveznega zdravstvenega zavarovanja naj bi se izvajala z zdravstvenima storitvama fizioterapije in zdraviliškega zdravljenja, je še navedlo omenjeno ministrstvo. Ustavno sodišče je takšno (prepričljivo) razlago pojma rehabilitacije iz četrte in osme alineje 1. točke prvega odstavka 23. člena ZZVZZ sprejelo.
Zaključek
Glede na opisano je Ustavno sodišče presodilo, da četrta in osma alineja 1. točke prvega odstavka 23. člena ZZVZZ ne urejata pravic do obnovitvene rehabilitacije invalidov, do udeležbe v organiziranih skupinah za usposabljanje ter do letovanja otrok in šolarjev, ki jih je Zavod uredil v 50., 51. in 52. členu Pravil OZZ. To po presoji ustavnih sodnikov pomeni, da je Zavod z ureditvijo teh pravic v določbah Pravil OZZ ravnal v nasprotju z zahtevo iz prvega odstavka 51. člena v povezavi z drugim odstavkom 50. člena URS, po kateri lahko le zakonodajalec določi pravice do zdravstvenega zavarovanja, ki se zagotavljajo v okviru obveznega zdravstvenega zavarovanja. Prav tako lahko le zakonodajalec določi njihov obseg, ki se v tem okviru zagotavlja. Glede na to je Ustavno sodišče ugotovilo, da so bili 50., 51. in 52. člen Pravil OZZ v neskladju s pravico do zdravstvenega varstva iz prvega odstavka 51. člena v povezavi z drugim odstavkom 50. člena URS, zato jih je razveljavilo.
Pripravil: Patricij Maček, mag. prava
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
