S prepovedjo prostega razpolaganja z morebitnimi presežki prihodkov nad odhodki zasebnih lekarnarjev, še zlasti v delu, v katerem uporabniki v celoti plačajo storitve iz zasebnih sredstev, se posega v samo jedro pravice iz prvega odstavka 74. člena Ustave Republike Slovenije (URS), je presodilo Ustavno sodišče v odločbi v zadevi U-I-59/18 z dne 8. septembra 2022. V njej je presojalo ustavnost druge povedi drugega odstavka 3. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (ZZDej).
Izpodbijana zakonska ureditev
Zdravstvene storitve kot negospodarske storitve splošnega pomena izvajalci zdravstvene dejavnosti opravljajo na nepridobiten način, tako da se presežek prihodkov nad odhodki porabi za opravljanje in razvoj zdravstvene dejavnosti (druga poved drugega odstavka 3. člena ZZDej).
Uporabljivost jamstev iz 74. člena URS
Ustavno sodišče je uvodoma pojasnilo, da zakonska ureditev lekarniške dejavnosti temelji na 51. členu URS, ki ureja pravico do zdravstvenega varstva. Ta od države zahteva, da poskrbi za človekovo zdravje, ki je po mnenju Ustavnega sodišča ena najpomembnejših ustavnih vrednot. Temeljni cilj izvajanja lekarniške dejavnosti zato ni ustvarjanje dobička, temveč je na ravni posameznika pridobitni namen podrejen uresničevanju pravice do zdravstvenega varstva, na ravni družbene skupnosti pa zadovoljevanju javnih potreb v skrbi za javno zdravje. To velja ne glede na to, ali lekarniško dejavnost izvaja javni zavod ali zasebni lekarnar, je zapisalo Ustavno sodišče.
V nadaljevanju je opozorilo, da je treba pri odgovoru na vprašanje, ali zasebni lekarnar pri izvajanju te dejavnosti uživa jamstva pravice iz prvega odstavka 74. člena URS, izhajati iz pomena tega, da mu je javna oblast za izvajanje lekarniške dejavnosti podelila koncesijo, in tega, da se ta koncesionirana dejavnost ne financira v celoti iz javnih sredstev, temveč gre za preplet javnih in zasebnih sredstev oziroma za kombinacijo in v ustreznih deležih opredeljen preplet njenega javnega in zasebnega financiranja. Zasebni lekarnar namreč pri izvajanju lekarniške dejavnosti opravlja tudi storitve, ki jih neposredno ali posredno financirajo uporabniki teh storitev. To, da nekatere storitve koncesionirane lekarniške dejavnosti uporabniki teh storitev plačujejo sami bodisi neposredno bodisi na podlagi sklenjenega prostovoljnega zdravstvenega zavarovanja za te primere, zato prav tako pomembno vpliva na odgovor na vprašanje o uporabljivosti jamstev svobodne gospodarske pobude, je prepričano Ustavno sodišče. V povezavi s tem je dodalo, da to ne vpliva toliko, da bi lahko spremenilo naravo koncesionirane lekarniške dejavnosti. Ta kljub temu in kljub temu, da jo izvaja zasebnik kot koncesionar, ostaja t. i. negospodarska javna služba v smislu drugega odstavka 3. člena ZZDej prav zaradi temeljne funkcije, ki jo ima za uresničevanje pravice do zdravstvenega varstva in zagotavljanje javnega zdravja ter pri kateri se storitve financirajo iz javnih sredstev prek Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije (ZZZS). Vendar dejstvo delnega financiranja storitev zasebnega lekarnarja iz sredstev, ki mu jih uporabniki njegovih storitev plačajo neposredno ali posredno iz prostovoljnega zdravstvenega zavarovanja, po oceni ustavnih sodnikov prispeva k temu, da mu pri izvajanju dejavnosti ni mogoče odreči ustavnih jamstev, ki mu jih zagotavlja pravica iz prvega odstavka 74. člena URS. Ustavni položaj zasebnih lekarnarjev mora biti glede na navedeno torej a fortiori varovan z vidika jamstev svobodne gospodarske pobude v primerjavi z zdravniki zasebniki, ki prav tako izvajajo zdravstveno dejavnost na podlagi koncesije, je bilo jasno Ustavno sodišče.
Poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude
Nato je ocenilo, da ker je cena zdravil, ki so v celoti ali delno plačljiva iz sredstev ZZZS, regulirana, to pri izvajanju koncesionirane lekarniške dejavnosti že samo po sebi omejuje možnost nastanka presežka prihodkov nad odhodki. Ta pa lahko nedvomno nastane pri prodaji zdravil, ki jih uporabniki lekarniških storitev v celoti plačujejo iz zasebnih sredstev. Glede teh ni omejitev, zato lahko zanje tudi zasebni lekarnar prosto oblikuje ceno in s tem vpliva na ustvarjanje morebitnega presežka prihodkov nad odhodki. Izpodbijana določba pa prepoveduje, da bi s takim presežkom prosto razpolagal zunaj dejavnosti. S tem prepoved intenzivno oži možnost ene pomembnih prvin pravice do svobodne gospodarske pobude in pomeni njeno omejitev, so presodili ustavni sodniki ter zato opravili test sorazmernosti.
Javna korist in sorazmernost posega v pravico do svobodne gospodarske pobude
Razložili so, da je Ustavno sodišče že v odločbi v zadevi U-I-194/17 z dne 15. novembra 2018 ugotovilo, da je zagotavljanje trajnega, kakovostnega in univerzalnega dostopa do storitev javne zdravstvene službe (v tem primeru lekarniške) javna korist, ki lahko upraviči poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude. Strinjali so se z Vlado, da gre za cilj, namenjen varstvu človekove pravice do zdravstvenega varstva (prvi odstavek 51. člena URS) in tudi zagotavljanju javnega zdravja na splošno. Z izpodbijanim ukrepom, ki zagotavlja, da se vsi prihodki iz naslova koncesionirane lekarniške dejavnosti namenjajo njenemu nadaljnjemu delovanju in razvoju, je sicer, splošno gledano, takšno javno korist po mnenju Ustavnega sodišča mogoče učinkovito zagotoviti. Zato je moralo oceniti še, ali je teža posledic izpodbijanega ukrepa sorazmerna s koristmi, ki zaradi posega nastajajo.
Ustavno sodišče je presodilo, da ni mogoče zanikati, da bi izpodbijana ureditev, ki prepoveduje prosto razpolaganje zasebnih lekarnarjev z morebitnimi presežki prihodkov nad odhodki, lahko prispevala k trajnemu, kakovostnejšemu in čim bolj dostopnemu zagotavljanju lekarniških storitev. Tako se namreč vsi morebitni presežki ohranijo le znotraj koncesionirane dejavnosti. Hkrati po oceni Ustavnega sodišča ni mogoče zanikati, da je vlaganje morebitnega presežka prihodkov v samo dejavnost tudi v interesu zasebnega lekarnarja, saj kot zasebnik lahko izvaja to dejavnost samo na podlagi koncesije. Vendar po mnenju sodišča obseg koristi, ki bi jih k temu lahko prispeval izpodbijani ukrep, niti ni podrobneje izkazan. Glede na navedeno te ne morejo odtehtati intenzivnega posega v samo jedro pravice. S prepovedjo prostega razpolaganja z morebitnimi presežki prihodkov nad odhodki zasebnih lekarnarjev, še zlasti v delu, v katerem uporabniki storitve v celoti plačajo iz zasebnih sredstev, se namreč posega v samo jedro pravice iz prvega odstavka 74. člena URS, je bilo kritično Ustavno sodišče. Prav upravičenje avtonomnega odločanja na lastno odgovornost o tem, ali bo izvajalec dejavnosti pozitivni donos svoje dejavnosti ohranil v dejavnosti, preusmeril v drugo dejavnost oziroma po svoji presoji porabil drugače, je po prepričanju ustavnih sodnikov eno ključnih jamstev svobodne gospodarske pobude. Zato so presodili, da ureditev, ki tako pomembno krni samo jedro te pravice, ne more biti sorazmerna s koristmi, ki bi zaradi nje utegnile nastati.
Neustavnost druge povedi drugega odstavka 3. člena ZZDej
Ustavno sodišče je glede na navedeno ugotovilo, da je bil poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude zasebnih lekarnarjev nesorazmeren. Druga poved drugega odstavka 3. člena ZZDej je bila zato, kolikor je urejala presežke prihodkov nad odhodki za izvajalce koncesionirane lekarniške dejavnosti, v neskladju s prvim odstavkom 74. člena URS. Ustavno sodišče jo je zato v tem delu razveljavilo. Odločitev je sprejelo soglasno. Ustavni sodniki dr. Špelca Mežnar, dr. Katja Šugman Stubbs in dr. Rajko Knez so dali pritrdilna ločena mnenja.
Pripravil: Patricij Maček, mag. prava
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
