Pomen pravice do zakonito imenovanega sodnika

V pravni državi se spori rešujejo na pravni način, torej z uporabo pravnih argumentov v pravno urejenih postopkih pred sodišči. Spore rešujejo sodišča. Zato je od njih odvisno, ali je in koliko je država pravno urejena, ali v njej vlada pravo ali pa samovolja oblastnikov. Sodišča so garant vladavine prava, ali kot je reklo Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP), zadnje poroštvo posameznikovih pravic.2 Na njih vladavina prava stoji in z njimi vladavina prava pade. A prav zato, ker so sodniki garant vladavine prava, so lahko tudi njen grobar.

Ker so torej sodišča ključna institucija vladavine prava, je temeljna zahteva koncepta vladavine prava, da sodišča izpolnjujejo nujne institucionalne zahteve, vgrajene tudi v samo pravico do sodnega varstva (23. člen Ustave) oziroma v pravico do poštenega sojenja (prvi odstavek 6. člena EKČP). Te zahteve so tri: poleg neodvisnosti in nepristranskosti tudi zahteva, da je sodišče ustanovljeno z zakonom. O tej zadnji zahtevi se do sedaj ni kaj veliko razpravljalo, bila je v nekakšni senci zahtev po neodvisnosti in nepristranskosti,3 zdelo se je, da se v vsaj nekoliko pravno urejeni državi, v ustavni demokraciji 21. stoletja ne more zgoditi, da bi bila kršena pravica do sojenja pred z zakonom ustanovljenim sodiščem.

A vendar, politične spremembe na Poljskem - in že prej na Madžarskem -, ki so povzročile spremembe v organizaciji sodstva, so nekaj, kar se je prej zdelo samoumevno, naredile sporno. In to še kako pravno sporno. ESČP in Sodišče Evropske unije (SEU) sta se v novem kontekstu ustavnega nazadovanja (constitutional backsliding) srečala s primeri kršitev garancije poštenega postopka oziroma pravilneje pravice do sodnega varstva. Saj če je sodilo sodišče, ki ni bilo ustanovljeno z zakonom ali če je bilo ustanovljeno protipravno ali protiustavno, potem sploh ne moremo govoriti o sodnem varstvu.

V vsakem primeru gre za kardinalno vprašanje vladavine prava.

Če namreč institucija, ki je garant pravne urejenosti države in družbenih razmerij v njej, ki spore v družbi rešuje v pravno urejenih postopkih z uporabo prava in pravnih argumentov, sama ni ustanovljena na podlagi prava in v skladu s pravom, potem ne moremo govoriti o pravno urejeni državi. Ne more pravice deliti tisti, ki je že v svojem počelu protipraven.

Prispevek bo obravnaval koncept ustavnega in konvencijskega jamstva "z zakonom ustanovljeno sodišče", pri čemer se bo osredotočil na spoštovanje zakonskih pravil o imenovanju sodnikov. Najprej se bo ukvarjal s sodno prakso ESČP, poskušal iz nje izluščiti ključne premise, na katerih temelji konvencijska garancija z zakonom ustanovljenega sodišča, nato pa ta spoznanja prenesti na vprašanja, ki se v tej zvezi odpirajo v slovenskem sodstvu, ter na podlagi judikature ESČP potegniti določene sklepe o kršitvi pravice do sojenja pred z zakonom ustanovljenim sodiščem. Prispevek bo sklenjen z iskanjem rešitve iz položaja, ko zakonodaja s področja civilnega postopka, predvsem pa organizacije sodstva (Zakon o sodniški službi - ZSS4 in Zakon o sodnem svetu - ZSSve5) ne predvidevata položaja, ko se ugotovi, da sodnik, ki je sodeloval pri sojenju, ni bil zakonito izvoljen. Dovoljevati, da tak sodnik še naprej opravlja sodniško službo, češ da

bi pomenilo dopuščati serijsko nadaljevanje kršitev človekove pravice do sojenja pred z zakonom ustanovljenim sodiščem.


Zadeva Ástráðsson

Pojem z zakonom ustanovljeno sodišče ni enoznačen. Že res, da sodišče je ali ni ustanovljeno z zakonom, tertium non datur. Toda v resnici je v tem pojmu veliko nians in sivine. Zamislimo si daljico, na katere skrajnih točkah je sodišče, ustanovljeno brez kakršnekoli pravne podlage, denimo sodišče, ki ga ustanovi neko revolucionarno gibanje, ali sodišče, ki ga je ustanovila izvršilna oblast, ter na drugi skrajni točki sodišče, ki je ustanovljeno brez sleherne sence dvoma in na katerem so sodniki, ki so bili tja imenovani prav tako brez sleherne sence dvoma. Ko govorim o skrajno zakonito ustanovljenem sodišču, je oznaka "skrajno" samo didaktično/retorična ponazoritev. Večina sodišč je namreč na tej skrajni točki daljice. Nas pa, ker raziskujemo strukturo pravice do z zakonom ustanovljenega sodišča, zanimajo odtenki od te točke proti drugi skrajni točki.

Na kateri točki postanejo odtenki nezakonitosti premočni in se prelijejo v drugo kvaliteto, v polje nezakonitega sodišča? Kdaj in na kateri točki se to zgodi ter zakaj in pod katerimi pogoji, bom poskusil dognati z analizo judikature ESČP, ki se je s tem problemom največ ukvarjalo. Čeprav je pomen pravice do sojenja pred sodiščem, ustanovljenim z zakonom, izzvala Poljska, je nosilna sodba velikega senata v zadevi Guðmundur Andri Ástráðsson zoper Islandijo z dne 1. decembra 2020.7 Z njo je ESČP jasno povedalo, da je postopek imenovanja sodnika eden od bistvenih elementov pravice do sodišča, ustanovljenega z zakonom. Tej sodbi so nato sledile še sodbe v zadevah Xero Flor w Polsce sp. z o.o. zoper Poljsko,8 Reczkowicz zoper Poljsko in Dolińska-Ficek in Ozimek zoper Poljsko.

Ozadje zadeve

Poglejmo najprej dejstva, ključna za presojo, ali je bila zaradi nepravilnosti v postopku imenovanja sodnika kršena pravica do sojenja pred z zakonom ustanovljenim sodiščem. Že takoj na začetku je treba opozoriti, da pomeni ta pravica samostojno komponento splošne pravice do poštenega postopka iz prvega odstavka 6. člena EKČP oziroma pravice do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave, ali kot je reklo ESČP, to je samostojna pravica znotraj prvega odstavka 6. člena Konvencije.9 Kako pomembna je ugotovitev, da pomeni omenjena pravica konvencijsko (in ustavno) vrednoto per se, bo pojasnjeno v nadaljevanju. ESČP je namreč zavrnilo stališča islandskega Vrhovnega sodišča, da je bistveno vprašanje, ali je bila stranka kljub hibam v postopku imenovanja sodnika "vendarle" deležna poštenega postopka pred neodvisnim in nepristranskim sodiščem. ESČP je tudi že večkrat povedalo, da fraze "z zakonom ustanovljeno sodišče" ne gre jemati ozko dobesedno. Z njo ni zajeta le zahteva, da mora biti sodišče ustanovljeno z zakonom, temveč tudi zahteva, da mora biti sodišče ustanovljeno v skladu z zakonom - in še več, da je tudi organizacijski ustroj sodne oblasti skladen z zakonom10 ter prav tako sestava senata v vsaki posamezni zadevi.11 Zato je še kako pomembno, da je prvotno imenovanje sodnika brez sence dvoma. O tem obstaja znatno soglasje med državami Sveta Evrope.12

Dejstva primera Ástráðsson pa so naslednja: Konec maja 2016 je Islandija v svoj sodni sistem uvedla novo sodno instanco, in sicer Apelacijsko sodišče (Landsréttur), in s tem dosedanji dvostopenjski model zamenjala s trostopenjskim. To je imelo za posledico razpis 15 sodniških mest novoustanovljenega sodišča. Med 33 kvalificiranimi prijavami je bilo treba izbrati 15 kandidatov, pri čemer je po Zakonu o sodstvu ta naloga zaupana ocenjevalnemu odboru. Končno imenovanje je sicer v pristojnosti ministra za pravosodje, a to lahko imenuje le tiste kandidate, ki jih je ocenjevalni odbor ocenil za najbolj kvalificirane. Če minister meni drugače in želi imenovati koga od kandidatov, ki ni na listi ocenjevalnega odbora, mora pridobiti potrditev parlamenta. Pri imenovanju sodnikov ima namreč v vsakem primeru zadnjo besedo parlament - ne glede nato, ali je minister v celoti sledil ocenjevalnemu odboru ali ne.

Ocenjevalni odbor je ministrici predložil listo po njegovem mnenju najboljših 15 kandidatov. Ministrica se je z enajstimi kandidati strinjala, štiri, ki so bili uvrščeni na 7., 11., 12. in 14. mesto na listi ocenjevalnega odbora, pa je zamenjala s kandidati, ki jih je sama ocenila kot bolj kvalificirane. Slednji so bili na listi ocenjevalnega odbora uvrščeni na 17., 18., 23. in 30. mesto. Ministrica je kot razlog za zamenjavo štirih kandidatov navedla, da je dal ocenjevalni odbor premajhno težo sodniškim izkušnjam kandidatov. Parlament je listo, ki mu jo je ministrica predložila v potrditev, v celoti potrdil, a je to storil en bloc, in ne individualno, za vsakega kandidata posebej. Dva od štirih kandidatov, ki jih je ministrica zamenjala s svojimi, sta izpodbijala zakonitost imenovanja, o čemer se je na koncu izreklo Vrhovno sodišče. Priznalo je, da so bile v postopku imenovanja storjene napake, da ministrica ni zadostno utemeljila zamenjave štirih kandidatov s tistimi, ki jih je sama ocenila kot boljše, a je na koncu odločilo, da ni stvar sodišč odločati, kdo bo imenovan za sodnika. Posledično je zahtevka za razveljavitev odločbe o imenovanju zavrnilo.

Zgodba je dobila nenavadno nadaljevanje z gospodom Ástráðssonom. Zaradi storjenega prometnega prekrška (vožnje brez veljavnega vozniškega dovoljenja in pod vplivom nedovoljenih substanc) je omenjeni gospod pred okrajnim sodiščem sicer priznal krivdo, a se je pritožil nad višino izrečene kazni. Njegova zadeva je pristala pred novoustanovljenim Apelacijskim sodiščem, ki je odločalo v senatu treh sodnikov, med katerimi je bila tudi sodnica A. E., ena od tistih štirih sodnikov, ki so prišli na ta položaj z ministričine liste. Pritožnikov odvetnik je zaradi nepravilnosti v postopku imenovanja te sodnice zahteval njeno izločitev. Z zahtevo ni uspel in Apelacijsko sodišče je potrdilo sodbo prve stopnje. Gospod Ástráðsson se je nato obrnil še na Vrhovno sodišče, kjer je zaradi sodelovanja sodnice A. E. pri sojenju na drugi stopnji uveljavljal kršitev pravice do sojenja pred z zakonom ustanovljenim sodiščem. Tudi ta instanca je njegov priziv zavrnila. Vrhovno sodišče je sicer priznalo, da je pri imenovanju sodnice A. E. prišlo do napak, a je vztrajalo, da ni nikakršnega dvoma, da je bilo pritožniku kljub temu zagotovljeno pošteno sojenje pred neodvisnimi in nepristranskimi sodniki.

Sodba velikega senata

Gospod Ástráðsson se je pritožil na ESČP, ki je o zadevi odločilo dvakrat - pred malim senatom in zatem na zahtevo Islandije še pred velikim senatom. V sodbi velikega senata, s katero so strasbourški sodniki Islandijo soglasno obsodili zaradi kršitve pravice do sojenja pred z zakonom ustanovljenim sodiščem, je ESČP razvilo tristopenjski test za presojo, ali je bila zaradi napak pri imenovanju katerega od sodnikov, ki je odločal o strankinem pravnem sredstvu, kršena pravica do sojenja pred z zakonom ustanovljenim sodiščem. Ali so napake pri imenovanju sodnikov privedle do kršitve pravice do z zakonom ustanovljenega sodišča, je treba preveriti s strogo presojo. V igri so namreč nekatera načela pravne države, ki so tu v medsebojnem konfliktu.

Poglejmo, katera načela pravne države so v konfliktu

Na eni strani je pravica do sodišča, ustanovljenega z zakonom, odsev vladavine prava in del skupne dediščine držav članic, ki igra pomembno vlogo pri delitvi oblasti ter neodvisnosti in legitimnosti sodstva (točka 237). Na drugi strani pa je eno od načel pravne države pravna varnost in zaupanje v pravo (legal certainty), ki prav tako preveva Konvencijo. Ta vrednota se izraža v različnih oblikah in kontekstih, med drugim tudi kot zahteva po jasnosti in predvidljivosti prava ali kot zahteva po spoštovanju načela res judicata, ki varuje pravnomočnost sodnih odločitev in s tem sodno varovane pravice. Načelo res judicata služi stabilnosti sodnega sistema in prispeva k javnemu zaupanju v sodišča (točka 238). Nič manj pomembno ni načelo nepremakljivosti sodnika med trajanjem njegovega mandata. To načelo je namreč orodje zagotavljanja sodniške neodvisnosti, predpogoja za vladavino prava (točka 239). Ugotovitev, da sodišče "ni ustanovljeno z zakonom", ima pomembne posledice za načelo pravne varnosti in nepremakljivosti sodnika. Ohranjanje in zagotavljanje teh načel za vsako ceno, tudi na račun zahtev "z zakonom ustanovljenega sodišča", lahko zato v določenih okoliščinah povzroči celo nadaljnjo, še večjo škodo za vladavino prava in za zaupanje v sodstvo. Zato je treba najti ravnotežje in ugotoviti, ali obstaja pereča potreba (pressing need), ki upravičuje odstop od načel pravne varnosti, načela pravnomočnosti in nepremakljivosti sodnikov (točka 240).

Gradniki koncepta "z zakonom ustanovljeno sodišče"

Za razumevanje testa Ástráðsson je nujno vedeti naslednje. To, kar je pri imenovanju sodnikov najpomembnejše, je zagotavljanje, da bodo na sodniška mesta imenovani najkvalitetnejši kandidati - tako v pogledu strokovne kompetentnosti kot v pogledu moralne integritete. Višje ko je sodišče v sodni hierarhiji, zahtevnejša morajo biti merila izbire. Le taka, na meritornosti temelječa izbira ne zagotavlja samo strokovne sposobnosti sodnega organa deliti pravico kot "sodišče", temveč je ključna tudi zaradi zagotavljanja javnega zaupanja v sodstvo in služi kot dodatno jamstvo osebne neodvisnosti sodnikov (točka 222). Zato je s pojmom "sodišča" neločljivo povezana zahteva, da so sodniki izbrani na podlagi meritokratskih meril, torej kandidati, ki izpolnjujejo merila strokovne kompetentnosti in moralne integritete za izvajanje sodniške funkcije v državi, ki temelji na vladavini prava (točka 220).13

Nadaljnji pomemben gradnik pravice do z zakonom ustanovljenega sodišča je spoštovanje postopkovnih zahtev imenovanja sodnikov. Varuje namreč pred nezakonitimi zunanjimi vplivi, zlasti s strani izvršilne oblasti, čeprav ni mogoče izključiti niti protipravnih vmešavanj zakonodajne oblasti in tudi ne protipravnih posegov sodstva samega (točka 226). Sodniku, čigar imenovanje je obremenjeno s kršitvijo pravil o imenovanju, manjka legitimnost za opravljanje sodniške službe (točka 227). Sodišče mora biti ne samo ustanovljeno z zakonom, temveč mora biti tudi ustanovljeno v skladu z zakonom. In v okviru te zahteve ("v skladu z zakonom") ESČP ponovno poudarja pomen meritokratskih meril izbire, ki zagotavljajo, da bodo za sodnike imenovani visoko kvalificirani kandidati z neodvisno intelektualno držo (independent state of mind), kar zagotavlja legitimnost in varuje neodvisnost sodnikov. Jasna in nedvoumna pravila o imenovanju sodnikov in njihovo spoštovanje preprečujejo tudi vdor arbitrarnosti in samovolje (točka 230).

V kontekstu medsebojne povezave zahtev po neodvisnosti, nepristranskosti in zahteve po "z zakonom ustanovljenim sodiščem" ESČP posebej izpostavi, da je treba pri presoji, ali je izpolnjena zahteva "z zakonom ustanovljeno sodišče", sistematično raziskati, ali je zatrjevana nepravilnost po svoji teži taka, da spodkopava prej omenjena temeljna načela in kompromitira neodvisnost konkretnega sodišča ...

Opombe: