c S
Evropsko javno tožilstvo in vprašanja poštenosti postopka 17.08.2021 Evropsko javno tožilstvo (EJT) je v zadnjem času postalo znano širši javnosti zaradi vprašanja izbire delegiranih evropskih tožilcev v Sloveniji. Primarni namen tega prispevka ni analiza omenjene problematike, temveč drugih pomembnih, a prezrtih pravnih vprašanj v zvezi z EJT in sodelovanja Slovenije pri tem, zlasti glede demokratičnega nadzora pri okrepljenem sodelovanju in sprejemanju aktov EJT, problematike sodnega pravnega sredstva in pravic obdolžencev v kazenskih postopkih, ki bodo potekali v Sloveniji na podlagi EJT (prilagoditev ZKP). Ta vprašanja si še zmeraj zaslužijo resno strokovno in širšo javno razpravo.

Demokratični nadzor

Eno bistvenih vprašanj na področju kazenskega prava je vprašanje demokratičnega nadzora. Bolj ko je EU prevzemala pristojnosti na zadevnem področju od Maastrichtske in še zlasti od Amsterdamske pogodbe dalje, bolj pereče je postajalo vprašanje demokratičnega deficita ter vključitve demokratično izvoljenega Evropskega parlamenta in nacionalnih parlamentov v postopek zakonodajnega odločanja. Zlasti na področju kazenskega prava v nekdanjem tretjem stebru je zgolj odločanje v okviru Sveta EU, torej predstavnikov vlad/izvršilnih oblasti držav članic (četudi soglasno), pripeljalo do izjemnega neravnotežja med učinkovitostjo pregona in pravicami obdolženca v škodo slednjih. Instituti, kot je na primer Evropski nalog za prijetje in predajo (ENPP)1 - čeprav uspeh v absolutnih številkah -, so pripeljali do vrste anomalij v posamičnih primerih, ki so dobile sodni epilog pred Sodiščem EU šele po letih uporabe, na primer:

- izročanje kljub zaporniškim razmeram, ki pomenijo kršitev 3. člena EKČP,

- izročanje na podlagi zahtev organov, ki sploh niso pravosodni organi,

- izkoriščanje instituta odprave dvojne kaznivosti za atipična dejanja,

- nesorazmerni odvzemi prostosti itd.

Kljub splošnemu uspehu je torej prišlo do "kolateralne" škode posameznih obdolžencev.2

Lizbonska pogodba (ki je povzela kazenskopravne določbe nikoli veljavne Ustavne pogodbe) je tudi:

- kazensko pravo vključila v okvir rednega zakonodajnega postopka,

- uvedla soodločanje Evropskega parlamenta in Sveta EU,3

- ga podvrgla v polni meri Sodišču EU,

- poudarila vlogo nacionalnih parlamentov v smislu proporcionalnosti in subsidiarnosti,4

- izrecno dala pravno podlago za harmonizacijo kazenskih pravic obdolžencev ob polni pravni veljavi Listine EU o temeljnih pravicah ter

-podvrgla Eurojust določenemu parlamentarnemu nadzoru.5

Posledično je prišlo do:

- bistvene redefinicije na primer vzajemnega priznavanja od absolutnega k relativnemu pojmovanju (s posebnim izrecnim zavrnilnim razlogom za kršitev človekovih pravic) in

- zavedanja glede razlik v pomenu nacionalne sodne avtorizacije v Evropskem preiskovalnem nalogu.6

Nasprotno 86. člen PDEU pri sprejemanju zakonodaje o EJT minimizira vlogo Evropskega parlamenta na golo soglasje glede končnega besedila, brez možnosti njegovega sooblikovanja.7 To pa se zrcali v določeni meri v samem besedilu uredbe, ki je v tem pogledu bolj usmerjena v učinkovitost postopka in pušča odprtih vrsto vprašanj o varstvu pravic obdolženca, na primer odprti odgovor na vprašanje sodnega preizkusa tožilske preiskave EJT. Tega ne ureja enotno, zato se bo obdolžencem, celo soobdolžencem sodilo v različnih državah članicah, v različnih pravnih položajih. Izpostavljam tudi problematiko pospešenega čezmejnega sodelovanja med delegiranimi tožilci, ki naj bi temeljila na logiki ene same sodne avtorizacije, itd. Tudi vloga nacionalnih parlamentov po Protokolu št. 2 je bila v veliki meri razvrednotena, saj je kljub pripombam polovice nacionalnih parlamentov in t. i. "yellow card procedure" Komisija zgolj potrdila svoj prvotni predlog.8 Obrazloženo mnenje o kršitvi subsidiarnosti je podal tudi Državni zbor. Menil je, da se lahko zoper goljufije EU bojujemo tudi drugače kot z ustanovitvijo EJT, in sicer z nacionalnimi organi kot do sedaj, z Eurojustom, Olafom in Europolom. Izrecno je navedel, da lahko ustanovitev privede do daljnosežnih posledic za slovensko ustavno in pravno ureditev ter delovanje nacionalnih organov.9


Okrepljeno sodelovanje

Ker ni bilo mogoče doseči soglasja, je EJT nastalo v obliki okrepljenega sodelovanja. Okrepljeno sodelovanje pomeni, da sodeluješ več, kot je dejansko treba po osnovnih pogodbah. Pogodbe EU dovoljujejo skupini držav članic, da gre dlje, kot to velja po osnovnih pogodbah, torej da še okrepijo medsebojno integracijo. Pri tem je asimetrično sodelovanje mogoče na več načinov.10 Omogoča ga že vrsta določb primarnega prava EU, na primer glede Schengena,11 monetarne unije,12 posebej dogovorjenega opt in/opt out na področju kazenskega prava13 ali na obrambnem in varnostnem področju v okviru "stalnega strukturnega sodelovanja".14 Hkrati je Amsterdamska pogodba uvedla sekundarno okrepljeno sodelovanje, sprva pod pojmom "tesnejšega sodelovanja" (closer cooperation).15 Že pogodba iz Nice je zadevo terminološko in vsebinsko spremenila, na primer z:

- uvedbo pojma "okrepljeno sodelovanje" (enhanced cooperation),

- odpravo možnosti veta pri Evropskem svetu,

- vključitvijo potrebe soglasja Evropskega parlamenta, če gre za področje soodločanja,

- določitvijo števila osmih držav itd.

Lizbonska pogodba je prevzela določbe nikoli ratificirane ustavne pogodbe in zadevo še dodatno uredila, na primer z zahtevanim predlogom Komisije, obveznim soglasjem Evropskega parlamenta in odpravo vloge Evropskega sveta.16 Hkrati Lizbonska pogodba na kazenskem področju neposredno predvideva avtorizacijo sekundarnega okrepljenega sodelovanja, če dogovor ni mogoč.17 To velja tudi za EJT, kjer tretji pododstavek prvega odstavka 86. člena PDEU določa, da ob nesoglasju in če želi najmanj devet držav članic med seboj vzpostaviti okrepljeno sodelovanje na podlagi zadevnega osnutka uredbe, te o tem v enakem roku uradno obvestijo Evropski parlament, Svet in Komisijo. V tem primeru se šteje, da je uvedba okrepljenega sodelovanja iz drugega odstavka 20. člena PEU in prvega odstavka 329. člena PDEU odobrena in da se uporabljajo določbe o okrepljenem sodelovanju.

Bistveno nerešeno vprašanje je možnost izstopa iz takšnega sodelovanja. Pogodbe EU z ničimer ne prepovedujejo, da kasneje izstopiš iz okrepljenega sodelovanja, oz. lahko se celo zgodi, da posamezna država ne bi izpolnjevala predvidenih pogojev za sodelovanje, če obstajajo (npr. samostojnost državnih tožilcev ali neodvisnost sodnikov v zvezi s postopki na podlagi 7. člena PEU).18 To kaže, da izstop ni izrecno prepovedan po Pogodbah.19 Pri tem se v literaturi razpravlja o tem, ali je dopustna morebitna omejitev na fazo postopka, in sicer samo do faze sprejemanja implementacijskih aktov.20 Menim, da je izstop pod določenimi pogoji (na primer kritje stroškov, izstopni rok itd.) mogoč tudi v kasnejši fazi. To na primer kaže že zgoraj navedeni primer "stalnega strukturnega sodelovanja" na obrambnem področju (46. člen PEU) ...

Nadaljevanje članka za naročnike >> dr. Anže Erbežnik: Evropsko javno tožilstvo in vprašanja poštenosti postopka
>> ali na portalu Pravna praksa, št. 24-25, 2021

>> Članek lahko preberete tudi, če niste naročnik.

Opombe:

1 Okvirni sklep sveta 2002/584/PNZ z dne 13. junija 2002 o evropskem nalogu za prijetje in postopkih predaje med državami članicami, UL L 190 z dne 18. julija 2002.
2 Na primer slovensko Ustavno sodišče v prvih letih uporabe ENPP ni obravnavalo teh zadev zaradi ozke razlage pravnega interesa.
3 Na primer 82. in 83. člen PDEU.
4 Protokol št. 2 k Pogodbam.
5 Člen 85 PDEU.
6 Glej 2. člen (definicijo izvršitvenega organa) in točko f prvega odstavka 11. člena (zavrnitveni razlog zaradi človekovih pravic) Direktive 2014/41/EU o evropskem preiskovalnem nalogu.
7 Evropski parlament je poskušal posredno vplivati na rezultat preko neobvezujočih vmesnih poročil in resolucij, npr. resolucije z dne 12. marca 2014. Tako je na primer glede čezmejnega sodelovanja v okviru EJT zahteval zgledovanje po evropskem preiskovalnem nalogu. Gej tudi Erbežnik, A.: EU Criminal Law and the Way Forward in the Case of the Functioning of the EPPO, HLKPEH, vol. 27, št. 1/2020, str. 55-77.
8 Nacionalni parlamenti iz 14 držav članic so podali različna kritična mnenja in 11 obrazloženih mnenj, s čimer so sprožili t. i. yellow card procedure v smislu potrebe po odgovoru Komisije. Glej tudi kratek odgovor Komisije na trinajstih straneh (COM(2013) 851).
9 Državni zbor, 79. redna seja Odbora za zadeve EU, EPA 1399-VI, 25. oktober 2013.
10 Glej na primer Böttner, R.: The Constitutional Framework for Enhanced Cooperation in EU Law, Brill/Nijhoff, Leiden 2021. Glej tudi Bela knjiga o prihodnosti Evrope, Evropska komisija, 1. marec 2017 - glej scenarij 3, 
11 Gre za primer sodelovanja najprej celo izven pogodb ob kasnejši vključitvi vanje z Amsterdamsko pogodbo. Glej Protokol št. 19 o Schengenskem pravnem redu, vključenem v okvir EU.
12 Glej 136. in 139. člen PDEU.
13 Protokola št. 21 in št. 22.
14 Šesti odstavek 42. člena in 46. člen PEU (ang. permanent structured cooperation, PESCO).
15 Člen 11 PEU, 43.-45. člen PEU in 40. člen PEU (pravosodje in notranje zadeve).
16 Člen 20 PEU in 326.-334. člen PDEU.
17 Glej 82. in 83. člen PDEU.
18 Evropski parlament je leta 2019 sprejel poročilo o izvajanju okrepljenega sodelovanja (A8-0038/2019)) in v njem izrecno navedel: "V Pogodbah ni določbe o tem, kako obravnavati državo članico, ki želi izstopiti iz obstoječega okrepljenega sodelovanja ali ki ne izpolnjuje več zahtev, razen v posebnem primeru PESCO (člen 46(4) in (5) PEU).",
19 Böttner, R., nav. delo: "Zato se zdi, da je izstop iz okrepljenega sodelovanja načelno možen. Odprta vrata za pristop k okrepljenemu sodelovanju niso enosmerna pot in dovoljujejo zapustiti sodelovanje kot actus contrarius") [prevod A. E.]. Avtor nato v nadaljevanju problematizira fazo izstopa.
20 Npr. izstop Estonije iz okrepljenega sodelovanja glede davka na finančne transakcije pred implementacijskimi akti.


Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.