To je najbrž primerno zaradi potrebe po hitrem in stalnem odzivanju na nove in spremenjene okoliščine, povsem drugo vprašanje pa je, ali je zakonska podlaga, ki pristojnost za sprejemanje ukrepov bolj ali manj delegira na Vlado, jasna, določna in zadostna za vse mogoče omejitve temeljnih pravic in svoboščin, kar je zahteva ustavnega načela zakonitosti (legalitetno načelo). Spet tretje vprašanje je, ali so ukrepi, sprejeti s podzakonskimi predpisi, sorazmerni, torej ali posegajo prekomerno v temeljne pravice, kot so svoboda gibanja, zbiranja, združevanja ali svobodna gospodarska pobuda. Tudi vprašanje osebne svobode se lahko postavi, recimo pri t. i. epidemiološki uri.
Protiustavnost ZNB zaradi kršitve legalitetnega načela
Opozorila strokovne javnosti o podnormiranosti ZNB so bila preslišana, do težko pričakovanega preboja pa je končno prišlo z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-79/20 z dne 13. maja 2021, ki je bila objavljena 3. junija 2021 in je začela učinkovati naslednji dan po objavi.
Ustavno sodišče je v odločbi U-I-79/20 ugotovilo, da sta 2. in 3. točka prvega odstavka 39. člena ZNB v neskladju z Ustavo (1. točka izreka). Razlog protiustavnosti je kot običajno razviden iz obrazložitve, vendar iz ustaljene ustavnosodne presoje in splošno sprejete doktrine izhaja, da sta izrek in obrazložitev ustavne odločbe celota. V tej zadevi to pomeni, da se ugotovitev protiustavnosti v izreku nanaša na kršitev načela legalitete, kajti po oceni Ustavnega sodišča ZNB ne daje zadostne, jasne in določne vsebinske podlage za sprejemanje vladnih odlokov, ki omejujejo pravico do gibanja ali zbiranja. Presojanih določb ZNB sodišče ni razveljavilo, temveč je "le" ugotovilo njihovo protiustavnost ter Državnemu zboru naložilo, naj ugotovljeno protiustavnost odpravi v roku dveh mesecev po objavi odločbe v Uradnem listu (2. točka izreka).
Poleg omenjenih določb ZNB je Ustavno sodišče odločilo še o ustavnosti petih odlokov Vlade, kolikor so se nanašali na prepovedi in omejitve gibanja in zbiranja ljudi na javnih krajih in površinah oziroma na prepoved prehajanja med občinami. Za kršitve ukrepov je bila predvidena odgovornost za prekršek ter izrek prekrškovne sankcije po ZNB. Tudi glede odlokov, ki so sicer med postopkom vsi prenehali veljati, je Ustavno sodišče ugotovilo, da so bili v neskladju z Ustavo, in sicer v delu, v katerem so bili sprejeti na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB (6. točka izreka). Tej ugotovitvi je določilo pravne učinke razveljavitve (7. točka izreka).
Odloki kot stranska žrtev protiustavnosti zakona
Poudariti je treba, da Ustavno sodišče ni opravilo posebne in samostojne vsebinske presoje ustavnosti in/ali zakonitosti odlokov, temveč je ugotovitev protiustavnosti odlokov avtomatično sledila ugotovitvi protiustavnosti zakona. Takšna praksa je sicer v normalnih razmerah običajna: ugotovitvi, da zakon zaradi nejasnosti in nedoločnosti krši ustavno načelo zakonitosti, samodejno sledi ugotovitev, da so protiustavni tudi podzakonski predpisi, sprejeti na njegovi podlagi. Očitek o protiustavnosti je zato v prvi vrsti uperjen zoper zakonodajalca in njegov ZNB, saj je izhodiščni problem v pomanjkljivi zakonodaji, in ne toliko zoper Vlado in njene odloke. Seveda je podana tudi odgovornost Vlade kot poglavitnega pripravljavca zakonodajnih predlogov, ki bi morala ob toliko opozorilih različnih pravnih strokovnjakov že zdavnaj pripraviti ustrezne zakonodajne spremembe in jih vložiti v zakonodajni postopek. Mnoge države so to storile že med prvim valom epidemije. Kljub temu ni mogoče spregledati, da o vsebini presojanih vladnih odlokov Ustavno sodišče ni reklo nič, temveč so bili odloki dejansko stranska žrtev protiustavnosti ZNB. Drugače bi bilo v primeru, ko ne bi šlo za položaj, kot v tej zadevi, ko podzakonski predpisi nimajo zadostne podlage v zakonu, temveč za položaj, ko podzakonski predpisi ne bi bili sprejeti v okviru (jasnega in določnega) zakona in bi torej prekoračili zakonski okvir. V takem primeru bi bil predpis v prvi vrsti nezakonit (in posledično seveda tudi protiustaven), vendar bi bil očitek o protipravnem ravnanju primarno uperjen zoper Vlado, in ne zoper Državni zbor.
Legaliteta in sorazmernost: dve različni vsebini
Ustavno sodišče se je torej v odločbi U-I-79/20 ukvarjalo le z načelom zakonitosti in ničesar ni povedalo o vsebinski primernosti, nujnosti ali sorazmernosti protikoronskih ukrepov, ki so jih določali izpodbijani odloki. Seveda zakonitost podzakonskih predpisov ni le tehnično ustavnopravno vprašanje, temveč gre za pomembno vsebinsko vprašanje. Legaliteta je namreč izjemnega pomena za pravno državo in načelo delitve oblasti, saj zahteva, da odločanje izvršilne oblasti in na tej podlagi celo kaznovanje ljudi za prekrške ni arbitrarno in poljubno, temveč vedno le na podlagi in v okviru zakona. Gre torej za dve različni ustavni vsebini, pri čemer je vprašanje (ne)zakonitosti ukrepa praviloma predhodno v razmerju do vprašanja njegove prekomernosti - šele če ima ukrep zakonito podlago, je treba presojati še njegovo dopustnost z vidika sorazmernih posegov v človekove pravice. Taka je običajno tudi praksa Ustavnega sodišča: poseg v človekove pravice mora najprej zadostiti zahtevi po jasni in pomensko določljivi zakonski podlagi, šele nato sledi presoja sorazmernosti.
Tudi pristop Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP) je v običajnih razmerah takšen, saj je prvo vprašanje, s katerim se sooči sodišče, ko presoja dopustnost posega v konvencijske pravice, ali je ukrep jasno določen v pravu (prescribed by law). Temu pogoju praviloma ne zadosti ureditev, ki bi bila vsebovana samo v podzakonskem predpisu, čeprav bi bila ta ureditev jasna in pomensko določna. Vendar je treba upoštevati, da ustaljena praksa ESČP ni povezana z bojem proti nalezljivim boleznim in da se to sodišče do sedaj še ni spopadlo s protikoronskimi ukrepi. Zato ostaja odprto vprašanje, kako strogo bo ESČP razlagalo pogoj "določenosti v pravu" v izjemnih okoliščinah epidemije, glede na to, da so se konkretni ukrepi za boj proti širjenju covida-19 tako rekoč povsod sprejemali na ravni vlad in ministrstev, pogosto pa tudi na nižjih ravneh lokalne samouprave.
Že iz prve pomembnejše "covid odločbe" Ustavnega sodišča št. U-I-83/20 z dne 27. avgusta 2020 izhaja, podobno pa tudi iz odločbe U-I-79/20, da je mogoče ti ustavnopravni vprašanji ločeno obravnavati, kadar sta prepovedano ravnanje in sankcija za kršitev ugotovljivi (sestavljeni) iz zakonske in podzakonske ravni pravnega urejanja. To, kot vidimo, je mogoče vsaj na področju boja proti nalezljivim boleznim, ko je nujno poudarjena vloga izvršilne oblasti pri sprejemanju po naravi stvari začasnih ukrepov, zakonodajni okvir možnih ukrepov in pogojev za njihovo uveljavitev pa mora biti bolj fleksibilen v primerjavi z drugimi področji pravnega urejanja, če naj se za različne bolezni zagotovi hitro in učinkovito prilagajanje spreminjajočim se epidemiološkim razmeram. Vendar zakonodajni okvir tudi na področju boja proti nalezljivim boleznim ne sme biti popolnoma prazen.
Če je vladni ukrep protiustaven, ker nima jasne in določne zakonske podlage oziroma je zakonski okvir prekoračil, to ne pomeni nujno, da je tudi prekomeren (nesorazmeren) in zato protiustaven z vidika poseganja v človekove pravice. Velja tudi obratno, v celoti zakonit podzakonski ukrep je lahko nedopusten zaradi prekomernosti z vidika posega v človekove pravice. Seveda se lahko v tem primeru z vidika sorazmernosti postavi vprašanje ustavne skladnosti zakonske ureditve, ki bi predvidevala določene ukrepe; vendar pa sorazmernosti samega zakona ni mogoče presojati, dokler njegova vsebina ni dovolj jasno in natančno opredeljena ali vsaj z razlago ugotovljiva.
Pravni učinki odločbe v luči instituta exceptio illegalis
Glede na izrek odločbe U-I-79/20, v katerem je Ustavno sodišče ugotovilo protiustavnost 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB, vendar nato do odprave protiustavnosti ukazalo nadaljnjo uporabo teh zakonskih določb in nato kljub temu ugotovilo protiustavnost (z učinkom razveljavitve) izpodbijanih vladnih odlokov, se zastavlja vprašanje, kakšni so oziroma bodo pravni učinki te odločbe.
Pravne učinke ustavne odločbe lahko motrimo z različnih vidikov:
1. kako je s formalno veljavo protiustavnih zakonskih določb;
2. kaj odločba pomeni za še veljavne in prihodnje vladne odloke in za postopke, ki se vodijo ali se bodo vodili na njihovi podlagi;
3. kako je v konkretnih postopkih z nadaljnjo uporabo odlokov, ki so že prenehali veljati, zlasti tistih, ki so temeljili na protiustavni 2. in 3. točki prvega odstavka 39. člena ZNB;
4. kakšni so njeni neposredni in izrecni ter posredni ali implicitni učinki za odločanje v konkretnih prekrškovnih postopkih (čeprav so na njihovi podlagi mogoči tudi drugi sodni postopki, recimo upravni ali odškodninski spori).
Ne gre torej samo za odločanje na podlagi odlokov, ki jih je Ustavno sodišče spoznalo za protiustavne v odločbi U-I-79/20, temveč tudi za postopke, ki potekajo na podlagi drugih še veljavnih ali že neveljavnih odlokov, ki določajo ali so določali razne ukrepe za boj proti širjenju novega koronavirusa, in celo za postopke, ki bodo šele potekali na podlagi odlokov, sprejetih v prihodnosti, če in kolikor bodo še temeljili na 39. členu ZNB.
Pri obravnavi pravnih učinkov je treba upoštevati, česa Ustavno sodišče v odločbi U-I-79/20 ni presojalo oziroma česa odločba (formalno) ne zajema. Ustavno sodišče se recimo ni ukvarjalo z ustavnostjo in zakonitostjo ukrepov obvezne uporabe zaščitnih mask in razkuževanja rok, čeprav sta bila tudi ta ukrepa izpodbijana. Ta del pobud je izrecno izločilo in bo o tem odločilo posebej. Odloki, ki so bili poleg ZNB predmet te odločbe, so bili bolj ali manj sprejeti v prvem valu epidemije in so se nanašali na omejitve gibanja in zbiranja, zato se ta odločba formalno prav tako ne nanaša na celo vrsto odlokov, sprejetih v nadaljevanju epidemije, glede katerih je Ustavno sodišče pobude za oceno ustavnosti že sprejelo v obravnavo in nekajkrat odločilo tudi o začasnem zadržanju njihovega izvrševanja (npr. ukrepi glede t. i. epidemiološke ure, zaprtja šol in šolanja na daljavo, prehajanja državne meje). Večinoma so tudi ti odloki že prenehali veljati ali pa so bili ukrepi vsaj že precej sproščeni. Postavlja se vprašanje, ali se bo Ustavno sodišče z zakonitostjo teh odlokov sploh še ukvarjalo, glede na to, da je problem legalitete razrešen in sam po sebi nima več precedenčnega pomena. Ali pa bo vendarle še odločalo po principu avtomatičnosti - tudi o legaliteti drugih izpodbijanih odlokov. Po drugi strani, če se Ustavno sodišče z legaliteto odlokov in ukrepov ne bo več ukvarjalo, je vprašanje, ali lahko vendarle pričakujemo še kakšno odločitev z vidika sorazmernosti posegov v človekove pravice ...
Nadaljevanje članka za naročnike >> dr. Sebastian Nerad: Pravni učinki odločbe Ustavnega sodišča o ZNB
>> ali na portalu Pravna praksa, št. 28, 2021
>> Članek lahko preberete tudi, če niste naročnik.
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
