c S
Kaj z volilnimi okraji ter kako urediti volilne enote in preferenčni glas? 21.05.2019 Ustavno sodišče (US) je v odločbi U-I-32/15 ugotovilo, da je 4. člen Zakona o določitvi volilnih enot za volitve poslancev v državni zbor (ZDVEDZ) v neskladju z Ustavo, in državnemu zboru naložilo, da mora ugotovljeno protiustavnost odpraviti v roku dveh let po objavi odločbe. S tem je vlado in državni zbor (DZ) postavilo pred politično izjemno težavno nalogo zagotoviti potrebno podporo bodisi za izredno zahtevno spremembo meja volilnih okrajev bodisi za ukinitev volilnih okrajev (in razmislek o številu volilnih enot) in hkratno uvedbo preferenčnega glasu. 

Zato ni čudno, da se je v reševanje situacije in iskanje ustreznega političnega konsenza za spremembe volilne zakonodaje intenzivno vključil tudi predsednik republike in tako zagotovil hiter odziv stroke, ki je že pripravila zelo kvalitetna strokovna izhodišča za uresničitev odločbe US, pripravljata pa se že tudi delovni osnutek novele Zakona o volitvah v državni zbor (ZVDZ), ki bi predvidela ukinitev volilnih okrajev in uvedbo preferenčnega glasu, ter delovni osnutek novele ZDVEDZ, ki bi kar najbolj izenačila število volivcev v posameznih volilnih okrajih.

Nekaj dodatnih razmislekov, ki bi lahko olajšali iskanje rešitev in morda pripomogli k lažjemu doseganju potrebne večine za spremembe, predstavljam v tem članku. Čeprav se spremembe pripravljajo tako v smeri izenačitve števila volivcev v volilnih okrajih kot v smeri njihove ukinitve, bodo nazadnje težko šle drugam kot v smer ukinitve volilnih okrajev in uvedbe preferenčnega glasu, kar pa bi bilo tudi edino pravilno, saj so sedanji volilni okraji problematični ne le zaradi različne velikosti, temveč so neustrezni tudi kot način določanja vrstnega reda izvolitve kandidatov.

Kaj če odločba US v dveh letih (oz. do razpisa volitev) ne bo uresničena?

Najprej je treba odgnati vse strahove glede tega, kaj bi se zgodilo, če DZ ugotovljene protiustavnosti ne bi uspel odpraviti v dveletnem roku, ki ga je določilo US, ali celo do razpisa naslednjih volitev. Nobenega dvoma ni, da bi se v tem primeru volitve izvedle po veljavnem volilnem sistemu, čeprav zagotovo ob določenih očitkih o nelegitimnosti in morda celo ob kakšnem postopku pred sodišči. Vendar pa tega ne bi bilo primerno dramatizirati, saj volitve ne bi bile prav nič drugačne kot vse državnozborske volitve doslej: nobenega dvoma pa ni, da jih je tudi v tem primeru treba izvesti, saj bi sicer prišlo še do bistveno težjih kršitev Ustave od te, ki jo je ugotovilo US.

Odločbe US je seveda treba spoštovati in uresničevati, vendar glede na 82. člen Ustave poslancev tudi ni mogoče zavezati, kako naj glasujejo - in dejstvo je, da tudi v drugih državah, ne le pri nas, v parlamentih ni mogoče vedno, posebej pa ne takoj doseči potrebne večine za uresničitev vseh odločb ustavnih sodišč. Ob tem, da si tudi sam kot vsak, ki kaj ve o volitvah in hoče dobro naši državi, zelo želim uresničitve te odločbe, pa je treba razumeti, da ugotovljena protiustavnost morda še ne bo odpravljena do razpisa naslednjih volitev. Jasno (vsaj prevladujoče) zavedanje, posebej v stroki in pri mnenjskih voditeljih, da morajo biti volitve v tem primeru izvedene po veljavnem volilnem sistemu, je zelo pomembno za normalen tek demokratičnih procesov v naši državi. 

Tudi iz 58. točke odločbe je razvidno, da se je US zelo dobro zavedalo, da bi "razveljavitev 4. člena ZDVEDZ pomenila, da območja volilnih okrajev ne bi bila določena", zaradi česar "volitev ne bi bilo mogoče izvesti ... njihova razveljavitev bi lahko povzročila obstoj protiustavne pravne praznine z vidika temeljnih ustavnih načel demokratičnosti (1. člen Ustave) in načela, da državljanke in državljani oblast izvršujejo z volitvami (drugi stavek drugega odstavka 3. člena Ustave)". Zato določbe ni razveljavilo, temveč je sprejelo zgolj ugotovitveno odločbo, zakonodajalcu pa dalo zelo dolg, dveletni rok za odpravo ugotovljene protiustavnosti, ki ne bi smel biti prekoračen. Če bi se to vendarle zgodilo, pa seveda ni druge možnosti kot izvedba volitev po sedaj veljavni ureditvi.

Položaj morda celo nekoliko spominja na leto 2005, ko je US z enoletnim odložnim rokom razveljavilo določbe Zakona o referendumu in ljudski iniciativi v delu, v katerem so se nanašale na predhodni referendum, in tako rešilo pereč problem tega sicer uveljavljenega, a povsem neustreznega tipa referenduma, ki je bil prav zaradi te odločbe črtan najprej iz zakona, nato pa še iz Ustave. Če bo, kot je pričakovati, v tem primeru prišlo do pomembnih premikov tudi pri naši volilni zakonodaji, potem bo mogoče trditi, da je US ob svoji vlogi varuha ustavnosti na področju referenduma in volitev odigralo tudi izjemno pomembno in koristno vlogo generatorja nujnih sprememb in poskrbelo za odpravo velikih sistemskih anomalij, ki jih politika sama, brez teh odločb zaradi zahtevne večine, ki je potrebna za spremembe sistema volitev in referenduma, gotovo ne bi zmogla uveljaviti.

Če smo torej ugotovili, da izvedba naslednjih volitev ni ogrožena, je odgovor na vprašanje, kako pa vendarle čim hitreje priti do uresničitve ustavne odločbe, predvsem:

- spremembe naj bodo minimalne in kar se da preproste in volivcem razumljive, kar pomeni, da vse bolj komplicirane in z vidika doseganja potrebne večine v DZ zahtevnejše rešitve, posebej kombinirani sistem, dvojni preferenčni glas, omenja se tudi sistem enega prenosljivega glasu in najverjetneje tudi absolutni preferenčni glas, praktično ne pridejo v poštev,

- če želimo doseči kar najširši konsenz o spremembah volilne zakonodaje, prisluhnimo pomislekom, zlasti tistim, ki se nanašajo na enakomerno zastopanost vseh delov Slovenije, in tistim, ki se nanašajo na nepreglednost glasovnic, na katerih bi bilo lahko, če bi zgolj ukinili volilne okraje, tudi po okrog 200 kandidatov. Zato bi bilo ob ukinitvi volilnih okrajev nujno tudi povečati število volilnih enot.

O volilnih sistemih in prikaz naše ureditve volitev z volilnimi okraji

Ker je področje volilnega prava in volilnih sistemov večini pravnikov vendarle nekoliko tuje, naj na začetku kar se da enostavno razložim bistvene značilnosti volilnih sistemov, naš sistem volitev v DZ in problematiko, povezano z notranje nekoliko nasprotujočimi si zahtevami petega odstavka 80. člena Ustave, ki določa proporcionalni volilni sistem, hkrati pa zahteva odločilni vpliv volivcev na izvolitev kandidata.

Večinski in proporcionalni volilni sistemi
Volilni sistemi se v osnovi delijo na večinske in proporcionalne. Prvi so starejši in temeljijo na preprostem načelu, da naj dobi mandat tisti, ki je dobil na glasovanju največ glasov, se pravi relativno večino. Že kmalu pa se je pokazalo, da lahko ob večjem številu kandidatov, ki nastopijo na volitvah, zmagovalec v tem sistemu dobi tudi manj kot tretjino glasov in je torej izvoljen z neprepričljivo podporo manjšine volivcev, ki so glasovali. Zato se je razvil sistem absolutne večine, v katerem se v primeru, ko nihče izmed kandidatov ni dobil več kot 50 odstotkov glasov (absolutne večine), izvede še drugi krog glasovanja med kandidatoma, ki sta v prvem krogu dobila največ glasov. V drugem krogu glasovanja seveda eden izmed le še dveh preostalih kandidatov vedno dobi absolutno večino, torej več kot 50 odstotkov glasov, in je tako izvoljen s potrebno stopnjo legitimnosti.

Večinski volilni sistem je primeren za volitve na individualne funkcije, kot so na primer predsednik republike, župan in podobne, pri volitvah kolektivnih organov, kot sta parlament ali občinski svet, pa pokaže vrsto slabosti. Predvsem je njegov problem izgubljanje poraženih glasov. Če bi na primer po večinskem volilnem sistemu volili naš državni zbor, bi se teoretično lahko zgodilo celo, da bi stranka A dobila v vseh 88 volilnih okrajih po 51 odstotkov glasov, stranka B pa po 49 odstotkov glasov, kar bi privedlo do absurdnega rezultata, da bi imela stranka A z 51 odstotki glasov vse mandate v parlamentu, stranka B z 49 odstotki pa niti enega. V teoriji se to imenuje block vote, lahko pa se v tem sistemu zaradi neenakega števila volivcev v volilnih enotah zgodi tudi t. i. bias, položaj, ko je izvoljen kandidat, ki je dobil manj glasov od poraženca, a je zmagal v več volilnih enotah. Tak primer se je že večkrat zgodil na predsedniških volitvah v ZDA, tudi na zadnjih. Predvsem v večinskem volilnem sistemu se lahko zgodi celo to, da stranka, ki ima moč spreminjati volilni sistem, volilne enote tudi namerno spremeni tako, da je v vsaki izmed njih večina njenih volivcev (t. i. gerrymandering).

V vsakem primeru pa v večinskem volilnem sistemu, in to je njegova velika pomanjkljivost, velik del poraženih glasov ostane brez zastopstva v parlamentu.

Zaradi tega so se kmalu začele pojavljati zahteve po proporcionalnih volilnih sistemih, ki bi sledili preprostemu in pravičnemu načelu, da naj pač vsaka lista kandidatov dobi tak delež mandatov, kakršen je njen delež v oddanih glasovih, se pravi, če je dobila npr. deset odstotkov glasov, naj ima tudi deset odstotkov mandatov. Tudi proporcionalni volilni sistemi seveda niso brez resnih težav. Slabosti proporcionalnega volilnega sistema so predvsem v tem, da lahko v parlament pride tudi zelo veliko število političnih strank, kar otežuje formiranje in zmanjšuje trdnost vlad in s tem stabilnost države, poleg tega se koalicije sklepajo šele po volitvah, zaradi česar je nejasna odgovornost za volilne obljube, ki jih potem stranke dajejo veliko bolj lahkotno kot v večinskem volilnem sistemu. Problem šibkosti vlad, do katerega pride v čistem proporcionalnem sistemu zaradi prevelikega števila strank v parlamentu, je sicer mogoče zelo učinkovito rešiti z določitvijo dovolj visokega volilnega praga (t. i. prohibitivne klavzule).

Nasploh je največja prednost proporcionalnega volilnega sistema prav njegova velika fleksibilnost, s katero je mogoče volilni sistem prilagoditi tako, da daje optimalne rezultate. Žal ga je obratno mogoče napisati tudi povsem na kožo posamezne stranke, zato se pri nas in pogosto tudi v drugih primerljivih državah zaradi preprečitve zlorab volilni sistemi sprejemajo s posebnimi kvalificiranimi večinami. Pri nas velja dvetretjinska večina vseh poslancev, torej enaka večina kot pri Ustavi, kar zagotavlja širok konsenz o volilnem sistemu in njegovih spremembah. Slabost tega pa je seveda v tem, da je volilni sistem izjemno težavno spreminjati tudi takrat, kadar je to zares potrebno, kot na primer v sedanji situaciji ...

Nadaljevanje članka za naročnike >> dr. Janez Pogorelec: Kaj z volilnimi okraji ter kako urediti volilne enote in preferenčni glas?, ali na portalu Pravna praksa, 2019, št. 17-18