Člen 154 Ustave RS (v nadaljevanju: Ustava) ne bi smel biti zelo zahteven za razlago. Glasi se: "Predpisi morajo biti objavljeni, preden začno veljati. Predpis začne veljati petnajsti dan po objavi, če ni v njem drugače določeno. Državni predpisi se objavljajo v državnem uradnem listu, predpisi lokalnih skupnosti pa v uradnem glasilu, ki ga te same določijo". Državni uradni list iz ustavne določbe je Uradni list Republike Slovenije (v nadaljevanju: UL) iz Zakona o Uradnem listu Republike Slovenije (ZUL),1 ki v 1. členu določa, da se v UL obvezno objavljajo državni predpisi, da UL izhaja v elektronski obliki, objavljeni na za to določeni spletni strani, in da je elektronska izdaja dostopna brezplačno. Uradni list lahko izhaja tudi večkrat tedensko (4. člen ZUL).
Objava predpisov v elektronskem uradnem listu
Po mojem mnenju je uzakonitev elektronske oblike pomenila tisto ločnico, ko bi bilo treba državi nemudoma prenehati dajati (morebitne) odpustke glede (ne)objav predpisov v UL. Elektronske objave predpisov na spletu so hitre in poceni, strošek ni odvisen od obsega objavljenega gradiva, distribucija naslovnikom pravnih norm je takojšnja, mogoče je tako rekoč neomejeno število objav tedensko (torej številk UL), kar je posebej pomembno za velikokrat spreminjajoče se predpise, brez tehničnih težav se lahko na spletu objavijo tudi vsebine, kot so zelo dolge tabele in seznami s tehničnimi podatki, grafične priloge prostorskih aktov, razne skice, risbe in celo fotografije, vse v raznih formatih itd. What's not to like? (Česa naj tu ne maramo?)
Člen 154 Ustave je videti kot določba, ki ne prenese posebnega tehtanja in uravnoteževanja nasprotujočih si vrednot. Predpis je objavljen v UL, kar je v skladu z Ustavo, ali pa ni objavljen v UL (nemara zato, ker je izdajatelj zmotno menil, da pravni akt ni predpis), kar je v neskladju z Ustavo.
Na prvi pogled bi kazalo, da tako (vedno) razmišlja tudi Ustavno sodišče. Na njegovi spletni strani je najti vrsto odločitev, v katerih je ustrezno naslovljena situacija, ko je država sprejela akt, ki je bil po svojih strukturnih značilnostih predpis in se je v praksi celo tako uporabljal, pa ga država vseeno ni objavila v UL. Ustavno sodišče je praviloma v takih primerih do države strogo.
Najbolje je, da citiramo enega izmed najnovejših sklepov (sklep Ustavnega sodišča št. U-I-151/22 z dne 29. septembra 2022), ki v 4. točki obrazložitve tako povzame dosedanjo presojo:
"Po ustaljeni presoji Ustavnega sodišča je za presojo, ali je določen podzakonski akt predpis (splošni pravni akt), ključen materialni kriterij. Ustavno sodišče šteje za predpis vsak akt, ki vsebuje splošne in abstraktne pravne norme, s katerimi se urejajo pravice in obveznosti pravnih subjektov, ali pravne norme, ki navzven povzročajo pravne učinke (t. i. eksterno delovanje). Naravo predpisa ima lahko tudi le posamična določba znotraj izpodbijanega akta".
V konkretnem primeru je šlo za (v UL neobjavljen) dnevni red zapora kot del t. i. hišnega reda zapora, ki na splošen in abstrakten način natančno in celovito ureja življenje in delo obsojencev, njihove pravice in obveznosti (določa, kdaj, kje in na kakšen način smejo zadovoljevati osnovne življenjske potrebe, opravljati delo in druga opravila, kdaj in kje se smejo sprehajati, katere stvari smejo imeti pri sebi ...). Ustavno sodišče je zaključilo, da so hišni redi zaporov podzakonski predpisi in da je pristojnost Ustavnega sodišča za presojo njihove ustavnosti in zakonitosti podana. Pobudo za oceno ustavnosti konkretnega dnevnega reda je sicer zavrglo, ker določba na pobudnikov pravni položaj ni učinkovala neposredno in je pobudnik pred vložitvijo pobude moral izčrpati posebno sodno varstvo.
Vendar je iz utemeljitve Ustavnega sodišča, ki je opozorilo, da predpisi, ki niso bili objavljeni v skladu s 154. členom Ustave, niso postali del veljavnega pravnega reda, očitno, da bo zapornik uspel: ali pred rednim sodiščem, ki takega "invalidnega" predpisa seveda ne sme uporabiti, ali na koncu po izčrpanju rednih in izrednih pravnih sredstev pred Ustavnim sodiščem. Ustavno sodišče je v tem smislu doslej, ko je odločalo o takih "de facto predpisih", ki pa niso bili objavljeni v UL, v izreku odločbe praviloma odločilo, da [citirani pravni akt] ni začel veljati in se ne sme uporabljati.2
Tak izrek je bil v skladu s črko 154. člena Ustave, ki uveljavitev državnega predpisa veže na njegovo objavo v UL3 - tega, kar sploh ni bilo uveljavljeno, pa seveda tehnično ni mogoče razveljaviti. Ne glede na to, ali bodo izreki tozadevnih odločb po novem tehnično drugačni (razveljavitve), je v praksi Ustavnega sodišča trdno izoblikovano stališče, da so v UL neobjavljeni predpisi resna kršitev 154. člena Ustave in da predstavljajo anomalijo v ustavnem redu, ki ne sme ostati nesanirana.
Seveda pa tega članka ne bi napisal, če ne bi v praksi Ustavnega sodišča obstajala tudi neka druga linija odločitev, po mojem mnenju problematična, ki državi na nek način "gleda skozi prste", ko gre za neobjave v uradnem glasilu pravnih aktov ali njihovih delov, ki so po svoji naravi dejansko predpisi. Za kaj gre?
Seznam pesticidov
V odločbi št. U-I-416/19 z dne 16. marca 20234 je Ustavno sodišče med drugim odločilo, da sta 22. in 23. člen Uredbe o vodovarstvenem območju za vodno telo vodonosnika Ljubljanskega polja (Uredba)5 v neskladju z Ustavo, in sicer zaradi neskladja z drugim odstavkom 120. člena Ustave.
Za našo temo pa je pomembno, da je pobudnik zahteval ugotovitev neskladja teh določb tudi s 154. členom Ustave. Uredba namreč določa, da je na najožjih vodovarstvenih območjih (v nadaljevanju VVO 1) za zatiranje škodljivih organizmov na kmetijskih zemljiščih prepovedana uporaba fitofarmacevtskih sredstev (v nadaljevanju FFS), ki vsebujejo aktivne snovi s seznama prepovedanih aktivnih snovi (v nadaljevanju seznam). Osupljivo je, da Uredba nadalje določa, da vsakokratnega seznama, ki naj bi se sprejemal letno, ni treba objaviti v UL, pač pa le na spletni strani ministrstva, pristojnega za okolje. Pobudnik je v skladu z ustaljeno presojo Ustavnega sodišča prepričljivo zatrjeval, da to, da seznam, ki je bistven sestavni del Uredbe, saj določa, katerih aktivnih snovi v FFS se na VVO I ne sme uporabljati, ni bil objavljen v UL, pomeni, da seznam sploh ne velja, se ne sme uporabljati, kar paradoksalno pomeni, da so na VVO 1 dovoljena vsa registrirana FFS!
Ustavno sodišče je sicer seznam štelo za predpis, vendar zame presenetljivo v načinu njegove javne objave (na spletnih straneh ministrstva) ni našlo kršitve 154. člena Ustave. Za Ustavno sodišče je bilo bistveno:
a) da je bil način njegove objave določen z Uredbo, ki pa je bila objavljena v UL;
b) da gre za akt, ki vsebuje strokovna pravila, namenjena ožjemu krogu naslovljencev, ki so bili na obstoj teh pravil in na to, da jih morajo upoštevati, opozorjeni v zakonih in podzakonskem predpisu, ki ureja njihovo dejavnost,
c) da se seznam letno posodablja;
č) da objava na osrednjem spletnem mestu državne uprave gov.si zagotavlja enostaven in hiter dostop do informacij širokemu krogu uporabnikov.
Ali zadošča objava "nekje drugje"?
Osebno se s to razlago 154. člena Ustave ne strinjam. Dejstvo je, da razlaga omogoča, da se ustavna zahteva po javni objavi državnih predpisov v UL (kot pogoj za njihovo uveljavitev) v teoretično zelo velikem številu primerov popolnoma obide na zelo enostaven način. In sicer tako, da v UL objavljeni predpis določi, da se bo njegov del oziroma hierarhično nižji predpis objavil nekje drugje. Včasih je treba biti formalističen - vsaj za zdaj imamo v Ustavi zahtevo po javnih objavah državnih predpisov izrecno v UL in nikjer drugje. Seveda je mogoče zagotoviti enako splošno dosegljive in transparentne javne objave predpisov tudi na drugih spletnih straneh, vendar taka razdrobljenost brez dvoma znižuje pravno varnost, predvsem pa znova reže v jedro izrecne zapovedi Ustave. To, da se nek predpis redno posodablja, ne pomeni, da so njegove redne elektronske objave v UL kaj manj praktične ali kaj bolj zahtevne.
Okoliščine, da gre za strokovno materijo, namenjeno ožjemu krogu naslovljencev, pa tudi ne bi razumel kot argument v prid ohlapnejšega razumevanja 154. člena Ustave. To v to ustavno določbo vnaša zelo nevaren in negotov element tehtanja, ki ga 154. člen Ustave po moje težko prenese; tehtanja, kdaj je treba to ustavno določbo razumeti dobesedno, kdaj pa si lahko zaradi večje strokovnosti kroga naslovnikov pravne norme nekako privoščimo, da je pravna norma objavljena oziroma dostopna nekje drugje (ne v UL).
Vendar se je pri razglabljanju o strokovni materiji, namenjeni ožjemu krogu, Ustavno sodišče sklicevalo na starejšo odločbo št. U-I-251/00 z dne 23. maja 2002.6 To odločitev Ustavnega sodišča pa je treba obravnavati v ločenem razdelku (skupaj s še eno), ker gre za povezano, a vendarle nekoliko ločeno problematiko sklicevanja državnih predpisov na določena pravila ali standarde zasebnih ali celo javnih organizacij, ki imajo na teh pravilih in standardih praviloma celo avtorsko pravico7 in jo želijo tržiti (prodajati, omogočati dostop) za finančno odmeno, in to celo določeno po lastni presoji. To predstavlja velik problem z vidika 154. člena Ustave, v katerega je po mojem mnenju (zdaj, v času digitalnih objav, še toliko bolj) že zaradi načela demokratičnosti (1. člen Ustave), načela socialne države (2. člen Ustave) in prepovedi diskriminacije po gmotnem stanju (prvi odstavek 14. člena Ustave) položena brezplačnost dostopa do uradnega glasila.8
"Ti meni denar, šele potem jaz tebi predpis, ki ureja tvoje pravice in obveznosti"
Mednaslov je ciničen, a žal se Ustavno sodišče v svojih odločitvah doslej od njega ni smiselno distanciralo. V odločbi št. U-I-251/00 je Ustavno sodišče odločilo, da Slovenski računovodski standardi (SRS) niso bili v neskladju z Ustavo, čeprav je bil v UL objavljen le sklep tedanje cehovske organizacije (Zveza računovodij, finančnikov in revizorjev Slovenije), ki je sporočal, da se SRS objavijo v posebni knjigi, ki jo izda ta organizacija, ki je tudi sicer na podlagi zakonskega pooblastila sprejela SRS (in je knjigo prodala tistim, ki so jo bili pripravljeni plačati). Uporabo SRS je zahtevala gospodarska zakonodaja. Ustavno sodišče je ugotovilo, da gre za splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, za veljavnost katerega pa, enako kot za predpis, velja, da mora biti objavljen "na predpisan način". Vendar, kakšen je ta način?
>> ali na portalu Pravna praksa, št. 22-23, 2023
>> Še niste naročnik? Preverite uporabniške pakete!
-----------------------------------------
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
