Ureditev pridobivanja podatkov v davčnem inšpekcijskem nadzoru iz Zakona o davčnem postopku (ZDavP-2), ki davčnemu inšpektorju omogoča, da sam ali z vzpostavitvijo sodelovalne dolžnosti zavezanca za davek od odvetnika pridobi podatke o njegovih strankah (imenih in naslovih), ni v nasprotju z Ustavo Republike Slovenije (URS), je presodilo Ustavno sodišče v odločbi v zadevi U-I-217/19 z dne 1. junija 2023.
Ustavno sodišče je uvodoma človekovo zasebnost, nedotakljivost katere zagotavlja 35. člen URS, opredelilo kot v območju človekovega bivanja bolj ali manj sklenjeno celoto njegovih ravnanj in ukvarjanj, občutij in razmerij, za katero je značilno in konstitutivno, da si jo človek oblikuje in vzdržuje sam ali sam z najbližjimi, s katerimi je v intimni skupnosti, na primer z življenjskim partnerjem, in da v njej biva z občutkom varnosti pred vdorom javnosti ali kogarkoli nezaželenega. Pravica do zasebnosti posamezniku vzpostavlja krog lastnega delovanja, kjer sme sam odločati o tem, katere posege vanj bo dopustil. Čim bolj je področje zasebnega življenja posameznika intimno, tem večjo pravno zaščito mora uživati. To velja še toliko bolj, kadar je dopustno, da v to pravico posežejo država oziroma pristojni državni organi, je bilo jasno Ustavno sodišče. Nadalje je glede na široko opredelitev odvetniške zasebnosti pritrdilo tezi Vrhovnega sodišča, da odvetniška zasebnost zajema tudi osebne podatke odvetnikovih strank oziroma goli obstoj pooblastilnega razmerja in podatke njunega poslovnega razmerja. Po presoji Ustavnega sodišča gre namreč za dejstva in razmerja, ki so v vsebinski zvezi z opravljanjem odvetniškega poklica. Izpodbijana ureditev pridobivanja podatkov v davčnem inšpekcijskem nadzoru zato, tako Ustavno sodišče, pomeni poseg v odvetniško zasebnost, ki je varovana s 35. členom URS.
Tako kot velja splošno glede pravice do zasebnosti vsakega posameznika, tudi pri odvetniku ta pravica ni varovana kot absolutna, je razlogovalo Ustavno sodišče in razložilo, da so posegi vanjo dopustni, njihovo dopustnost pa je treba presoditi z vidika splošnih pogojev, ki jih URS določa za omejevanje te človekove pravice, ob upoštevanju posebne narave odvetniške zasebnosti.
Cilj, ki ga zasleduje pridobivanje podatkov
Dalje je Ustavno sodišče zapisalo, da ko gre za poseg v človekovo pravico iz 35. člena URS, ta glede ustavno dopustnih ciljev ne določa posebnih omejitev. Izpodbijana ureditev pridobivanja podatkov v davčnem inšpekcijskem nadzoru (tudi na podlagi sodelovalne dolžnosti zavezanca za davek) je očitno usmerjena v učinkovito izvedbo nadzora nad izvajanjem oziroma upoštevanjem zakonov o obdavčenju. Ustavno sodišče je ob tem spomnilo, da je že pojasnilo, da je davek za državo ena najpomembnejših oblik fiskalnih dohodkov, tako po namenu kot po višini. Pri tem davek ni le instrument zbiranja sredstev za pokrivanje potreb državnega aparata, temveč je skupaj z drugimi fiskalnimi dohodki zlasti instrument ekonomske in socialne politike države. Ustavno sodišče je tudi že poudarilo, da lahko država svoje naloge po 146. členu URS zagotavlja le, če je davčni sistem učinkovit, kar po naravi stvari vključuje učinkovito pobiranje davkov. Tega pa si ni mogoče predstavljati brez učinkovitega nadzora nad izvajanjem oziroma upoštevanjem zakonov o obdavčenju. Zakonodajalec je zato po oceni Ustavnega sodišča za poseg v ustavno varovano pravico do odvetniške zasebnosti imel ustavno dopusten cilj.
Primernost ukrepa
Glede primernosti ukrepa je Ustavno sodišče ocenilo, da za izpodbijano ureditev ni mogoče trditi, da očitno ne prispeva k cilju, ki ga zasleduje. Da bi davčni inšpektor lahko izvajal (učinkovit) davčni nadzor, mora imeti na razpolago podatke, s katerimi lahko preverja izvajanje oziroma upoštevanje zakonov o obdavčenju. Ureditev pridobivanja podatkov v davčnem inšpekcijskem nadzoru, ki davčnemu inšpektorju omogoča, da sam ali z vzpostavitvijo sodelovalne dolžnosti zavezanca za davek pridobi podatke, potrebne za pobiranje davkov, stremi prav k temu. Ni dvoma, da so tudi odvetniki davčni zavezanci. Glede na namen njihove dejavnosti je bistven del davčno upoštevnih dogodkov pri njih v neposredni zvezi z dejstvom, da je odvetnik za določeno stranko opravil določeno storitev. Podatki, ki jih davčni organ potrebuje za obdavčenje, torej običajno niso vezani le na odvetnika, saj se nanašajo na njegova poslovna razmerja. Davčni nadzor zato pogosto obsega preverjanje podatkov pri drugih osebah iz poslovnih razmerij davčnega zavezanca. Tudi če za samo odmero davka osebni podatki strank morda niso nujni, pa nedvomno lahko omogočajo preverjanje resničnosti davčno upoštevnih dejstev. Dopustnost pridobivanja podatkov, ki omogočajo identifikacijo odvetnikovih strank, od odvetnika zato po presoji Ustavnega sodišča lahko pripomore k učinkovitejšemu davčnemu nadzoru. Izpodbijani ukrep se tako po mnenju Ustavnega sodišča kaže kot primeren za dosego cilja.
Nujnost posega v odvetniško zasebnost
Pri presoji nujnosti posega v odvetniško zasebnost je Ustavno sodišče spomnilo, da po ustaljeni presoji pri davčnih zadevah presoja le, ali ukrep očitno ni nujen. Zapisalo je, da ker je predmet davčnega nadzora odvetnika prav njegovo poslovanje, odvetnik pa je pri opravljanju odvetniških storitev v poslovnem razmerju zlasti s svojimi strankami, v določenih primerih odvetnikovega poslovanja ni mogoče učinkovito davčno nadzorovati brez možnosti preverjanja (tudi pri drugem poslovnem partnerju – to je odvetnikovi stranki), ali je do poslovnega razmerja prišlo in v kolikšnem obsegu.
Dalje je razložilo, da bi pravna ureditev dopuščala le najmanjši (z vidika zasledovanega cilja še učinkovit) poseg v odvetniško zasebnost, lahko dopušča le poseg v najožji krog podatkov, ki so še potrebni za učinkovit davčni nadzor, in hkrati le v tiste podatke, katerih pridobitev z vidika odvetniške zasebnosti pomeni najmanjši možen poseg. Najmanjši obseg informacij, ki bi jih za učinkovit davčni nazor moral imeti na razpolago inšpektor, bo v odvisnosti od okoliščin vsakokratnega primera lahko različen. Omejitev v tej smeri zagotavlja načelo sorazmernosti v davčnem postopku (6. člen ZDavP-2), ki določa, da davčni organ pri izvrševanju svojih pooblastil ne sme preseči tistega, kar je nujno potrebno za izpolnitev ciljev tega zakona, pri izbiri med več možnimi pooblastili in ukrepi pa mora izbrati tiste, ki še dosegajo cilj, a so za zavezanca ugodnejši, je ZDavP-2 povzelo Ustavno sodišče.
Dodalo je, da pri presoji skladnosti zakonske ureditve z URS v okviru presoje nujnosti posega ne presoja, ali so bili v konkretnem primeru uporabljeni najmilejši ukrepi, temveč ali bi zakonodajalec ukrepe lahko določil tako, da bi ti brez oziroma z manj posega v varovano dobrino dosegali zasledovani cilj. Čeprav bo v določenih primerih za učinkovit davčni nadzor lahko zadostoval že vpogled v izdane anonimizirane račune in dokazila, ki izkazujejo, da so bila plačila po teh računih realizirana, v drugih primerih (na primer pri nadzorovanju poslovanja brez izdaje računa in nadzorovanju plačil brez premikov denarnih tokov na transakcijskih računih) to mogoče ne bo zadostovalo in bodo potrebni osnovni podatki strank, s katerimi bo mogoče preveriti, ali je do poslovnega dogodka prišlo in kakšna je bila njegova resnična narava, je opozorilo Ustavno sodišče. Pridobitev osnovnih podatkov strank (njihovih imen in naslovov) je zato po presoji Ustavnega sodišča v posameznem primeru lahko najmanjši obseg podatkov, ki še omogoča učinkovit davčni nadzor.
Sorazmernost ukrepa v ožjem pomenu
Na koncu je Ustavno sodišče presojalo še sorazmernost izpodbijanega ukrepa v ožjem pomenu. Ocenilo je, da učinkovit nadzor nad izpolnjevanjem davčnih obveznosti ne omogoča le učinkovite davčne politike in s tem uresničevanja ciljev, ki so odvisni od državnega proračuna, temveč zagotavlja tudi enakost med davčnimi zavezanci. Poleg tega lahko krepi tudi ugled odvetnikov in javno podobo odvetništva. Korist, ki jo prinaša izpodbijani ukrep, je tako po mnenju ustavnih sodnikov velikega pomena za celotno družbo. Na drugi strani gre, tako Ustavno sodišče, za poseg v odvetniško zasebnost, ki je sama po sebi občutljiva in posebna kategorija. Vendar je pridobivanje osnovnih podatkov o strankah po mnenju Ustavnega sodišča eden najblažjih posegov v odvetniško zasebnost. Za stranko je sicer lahko pomemben tudi ta del zasebnosti, prav tako ni mogoče zanemariti morebitnega vpliva, ki ga takšen ukrep lahko ima na strankino zaupanje do odvetnika in njegovega dela. Vendar hkrati ni mogoče spregledati, da sta odvetnik in njegova stranka ta del odvetniške zasebnosti pogosto primorana razkriti drugim, je opozorilo Ustavno sodišče. Upoštevaje vse to je presodilo, da učinkovit davčni nadzor odtehta poseg v ta (ozki) krog odvetniške zasebnosti. Ob tem je poudarilo, da varovanje odvetniške zasebnosti ne more (in ne sme) biti plašč varovanja odvetnikovih morebitnih kršitev zakona, zakonito ravnanje odvetnikov pa povečuje splošen ugled tega poklica in zaupanje vanj. Pri tem ima pomembno vlogo na tehtnici tudi dejstvo, da so davčni organi vse podatke, za katere izvedo pri davčnem inšpekcijskem nadzoru, dolžni varovati kot tajne. To sicer odvetniške zasebnosti res ne varuje pred posegi davčnih organov, varuje pa jo nasproti tretjim osebam in s tem poseg v primerjavi z zasledovanim ciljem blaži, še meni Ustavno sodišče.
Zaključek
Pridobivanje osnovnih podatkov o strankah od odvetnika za potrebe obdavčenja tako pomeni poseg v pravico do odvetniške zasebnosti iz 35. člena URS, vendar je ta poseg iz opisanih razlogov ustavno dopusten. Ustavno sodišče je zato odločilo, da izpodbijana ureditev ZDavP-2 ni v neskladju z URS.
Pripravil: Patricij Maček
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
