Toženka je v tožbi zoper odločbo Vlade RS v postopku prevlade javne koristi energetike (obnovljivih virov energije) nad javno koristjo ohranjanja narave v zvezi z integralnim postopkom izdaje gradbenega dovoljenja za hidroelektrarno Mokrice uveljavljala številne kršitve postopka, med drugim uporabo napačne podlage za vodenje postopka, upoštevanje napačnih mnenj ter napačno in pomanjkljivo ugotovljene in presojene vplive na živalske in rastlinske vrste in napačno upoštevanje prevlade javnega interesa.
Upravno sodišče je s sodbo I U 1629/2022-155 ugotovilo, da je tožba utemeljena.
Sodišče sicer ni ugotovilo kršitev postopka v zvezi s statusom stranskega udeleženca, ki bi vplivale na zakonitost odločbe, je pa ugotovilo kršitev pravice do izjave. Toženka je resda vodila postopek prevlade, v katerem je presojala vplive nameravanega posega na območje Natura 2000, ki omogoča, da toženka izda odločbo o prevladi javnega interesa šele po tem, ko so ugotovljeni vsi relevantni vplivi na habitatne tipe in vrste. Poudarilo pa je, da mora pri tem upoštevati določbe takrat veljavnega Gradbenega zakona (GZ). Ta v prvem odstavku 55. člena določa, da pristojni organ za gradbene zadeve v integralnem postopku zagotovi javni vpogled v dokumentacijo, ki se nanaša na predmet izdaje gradbenega dovoljenja, ter omogoči dajanje mnenj in pripomb. Toženki je bila v postopku priznana lastnost stranke, kar pomeni, da bi ji morala biti dana možnost izjave o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. Sodišče je mnenja, da opustitev seznanitve strank z dokumentacijo oziroma stališčem organa pred izdajo odločbe o prevladi pomeni kršitev pravice do izjave.
Glede očitkov o kršitvah v zvezi z (ne)obrazloženostjo odločbe (214. člen > Zakona o upravnem postopku (ZUP)) se je sodišče najprej ustavilo pri Poročilu o vplivih na okolje (PVO). Odločba se namreč z vidika presoje vplivov na zavarovana območja in zavarovane vrste, obstoj alternativnih rešitev, prevlade drugega javnega interesa in ustreznost omilitvenih in izravnalnih ukrepov opira na informacije, ki jih je zagotovil investitor v poročilu in dodatku, ter na mnenje Zavoda za varstvo narave (ZRSVN) in Zavoda za ribištvo Slovenije. To sicer ni v nasprotju s 5. členom Direktive Sveta 92/43/EGS (habitatna direktiva), saj niti ta niti sodna praksa ne nasprotujeta temu, da se v utemeljitev vloge za izdajo soglasja predloži študija posledic načrta. Je pa sodišče izpostavilo drugo pravno vprašanje, in sicer strokovnost tega poročila. Opozorilo je, da morajo skladno s 4. členom > Uredbe o vsebini poročila o vplivih nameravanega posega na okolje in načinu njegove priprave poročila pripraviti ustrezno usposobljeni strokovnjaki z ustrezno stopnjo izobrazbe, vodja izdelave poročila pa s podpisom tega potrdi tako strokovnost poročila kot resničnost podatkov in upoštevanje najnovejših znanstvenih dognanj. Tako pripravljeno poročilo nato služi za podlago, po kateri upravni organ ugotovi pričakovane vplive in presodi sprejemljivost njihove izvedbe na varstvene cilje varovanih območij. Presojo »ustreznosti« vplivov na podlagi PVO mora opraviti pristojni upravni (javni) organ, določen z zakonom. S kritično presojo organ ugotovi, ali informacije, ki izhajajo iz predloženega poročila, omogočajo celovite, natančne in dokončne ugotovitve in sklepe, ki lahko odstranijo vsak razumen znanstven dvom glede učinkov predvidenih del in ukrepov. Javni organ sprejme svoje mnenje na podlagi mnenja ZRSVN, ki je organizacija, pristojna za ohranjanje narave. Mnenje te organizacije je pomembno, vendar pa sodišče na to mnenje ni vezano. Tudi pozitivno mnenje namreč še ne pomeni, da so ugotovitve, ki izhajajo iz poročila in dodatka, dokončne in jim ni mogoče ugovarjati. V preučevanem primeru je ZRSVN sicer soglašal z nameravanim posegom, je pa hkrati opozoril na potrebo po posvetovanju z Evropsko komisijo. Upravno sodišče je opozorilo, da to predstavlja dvom o poročilu. Da bi se ta dvom odpravil, bi se od nosilca projekta morale zahtevati dodatne informacije, na morebitna druga vprašanja pa bi lahko odgovorile tudi druge institucije države, ki so pristojne za strokovna vprašanja, ki so v zadevi sporna.
Skladno s 6. členom habitatne direktive se mora vsak načrt ali projekt, ki bi lahko pomembno vplival na neko območje, ustrezno oceniti z vidika njegovih posledic glede na cilje in ohranjanje tega območja. Glede na te ugotovitve lahko pristojni nacionalni organ soglaša z načrtom ali projektom šele po tem, ko se prepriča, da ne bo škodoval celovitosti zadevnega območja, in če je to primerno, ko pridobijo mnenje javnosti. Ker pa habitatna direktiva ne določa posebne metode za ustrezno presojo, kot tudi ne postopka, sodišče meni, da je bila navedena presoja vplivov na okolje in presoja sprejemljivosti posledic ugotovljena skladno s 53. členom GZ kot del postopka izdaje integralnega gradbenega dovoljenja. V tem okviru je ministrstvo ugotovilo vplive na območja in vrste ter presodilo, da je stanje habitatnih tipov in vrst ustrezno ocenjeno. Toženka ima zoper pravilnost ugotovitev obeh organov na voljo sodno varstvo s tožbo zoper izpodbijano odločbo.
V zvezi z različno ureditvijo postopanja po 100. členu > Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (ZIUZEOP) in 53. členu GZ, če se ugotovi, da je gradnja objekta negativno ocenjena, sodišče odgovarja, da je v predmetnem postopku vsakič bila upoštevana ureditev po GZ. Postopek je bil pravilno prekinjen do vnovične odločitve o prevladi javnega interesa. Je pa na tem mestu sodišče ugotovilo, da bi morala biti skladno z ZIUZEOP v primeru odstopanja določena izjema po 56. členu > Zakona o vodah (ZV-1). O izjemi bi se moralo odločiti s posebno točko izreka odločbe o gradbenem dovoljenju, kar pa v predmetnem postopku ni bilo storjeno. Ker vodna izjema ne more biti določena v ugotovitvah, je sodišče ugotovilo bistveno kršitev postopka ter toženki naložilo, da v ponovljenem postopku odloči o izjemi v skladu z ZV-1.
Sodišče je ugotovilo kršitve tudi v zvezi z nivojem preverjanja alternativ in nivojem izvedbe postopka prevlade javne koristi. Toženka je sicer presojala alternativne variante na projektni, ne pa tudi na planski ravni, pri čemer je sledila cilju projekta, določenemu v Zakonu o pogojih koncesije za izkoriščanje energetskega potenciala Spodnje Save (ZPKEPS-1). Po mnenju sodišča takšna presoja ne zadostuje. Sodišče je poudarilo, da je treba skladno s 6. členom habitatne direktive postopke presoje vplivov na območje opraviti najprej na nivoju načrta, če pa se ugotovi, da bo načrt škodoval celovitosti zadevnega območja, je treba izvesti tudi postopke prevlade javnega interesa. Presoja na nivoju načrta in tudi na nivoju projekta je po mnenju sodišča logična, saj je načrt odločitev, sprejeta na višji in bolj splošni ravni, medtem ko je projekt konkreten. Presoja na dveh nivojih tako pomeni, da se lahko na različnih nivojih obravnavajo različni okoljski vidiki. Ker postopek prevlade javnega interesa na nivoju načrta ni bil izveden, je bilo kršeno pravo Unije. Sodišče je zavrnilo tudi razlogovanje toženke, da presoja vplivov na okolje ni potrebna, če je o izvedbi projekta določeno z zakonom. Pri presoji tega se je sodišče oprlo na sodno prakso Sodišča EU ter odgovorilo, da morajo tudi v teh primerih biti izpolnjeni pogoji habitatne direktive.
V predmetnem postopku so se ugotavljali, ocenjevali in tehtali škodljivi vplivi na t. i. »kvalifikacijske« vrste območja Natura 2000. V zvezi s tem sodišče razlaga, da je relevantna določba za vprašanje, za katere habitatne tipe in vrste velja zaščita po habitatni direktivi in od kdaj, 4. člen te direktive. Rastlinske, živalske vrste ali habitatne tipe, zaradi katerih je območje Natura opredeljeno, določa priloga k Uredbi o posebnih varstvenih območjih (območjih Natura 2000). Kot pa je opredelilo Sodišče EU, mora ustrezna presoja zajeti vse habitatne tipe in vrste, za katere je območje zaščiteno, ter opredeliti in presoditi tudi vse vplive predlaganega projekta na vrste, prisotne na tem območju, ki niso bile uvrščene na seznam, kot tudi vplive na habitatne tipe in vrste zunaj meja navedenega območja, pod pogojem, da ti vplivi lahko vplivajo na cilje ohranjanja območja. Po vpogledu v dodatek k PVO je sodišče ugotovilo, da so obravnavani vsi habitatni tipi in vrste, za katere habitatna direktiva to zahteva, zato je v tem delu zahtevek tožnice zavrnilo kot neutemeljen.
Posledice posega morajo biti preučene v skladu s tretjim odstavkom 6. člena habitatne direktive. Ta preučitev ne sme biti pomanjkljiva, vsebovati mora celovite, natančne in dokonče ugotovitve ter sklepe, s katerimi je mogoče ovreči vsak razumen znanstveni dvom o učinkih del, ki so predvidena na zadevnem varovanem območju. Če je treba presojo posledic načrta ali projekta za posebno ohranitveno območje dopolniti ali poglobiti, je ni mogoče šteti za presojo iz navedene določbe direktive. Sodišče je tako v nadaljevanju ugotavljalo, ali je bila presoja vplivov izvedena na podlagi ustreznih informacij, ali so bili presojani kumulativni vplivi, ali sta bila upoštevana denivelacija akumulacije in zamuljevanje, ali je bila preučena povezanost vodotokov in ali bodo drstišča nadomeščena.
Ker je tožnica navajala, da je toženka pri pripravi presoje posledic uporabila podatke iz leta 2009, ki pa naj ne bi odražali bistveno spremenjenega dejanskega stanja, je sodišče preučilo ustreznost uporabljenih informacij. Pri tem se je oprlo na Pravilnik o presoji sprejemljivosti vplivov izvedbe planov in posegov v naravo na varovana območja, ki določa, katere informacije se uporabljajo pri ocenjevanju vplivov. Izpostavilo je 25. člen pravilnika, ki določa, da če zaradi pomanjkanja podatkov, povezanih z ugodnim stanjem vrste oziroma habitatnega tipa, ugotavljanje značilnosti učinka ni možno, se s sklepanjem ob upoštevanju načela previdnosti predloži podrobna strokovna utemeljitev postopka sklepanja in določitve končne ocene. Izpostavilo je, da nekateri zaključki, ki temeljijo na starih informacijah, ne morejo biti prepričljivi. Za nekatere vrste je toženka sicer predložila novejše ihtiološke raziskave, vendar brez pojasnila, na čem temelji ocena, da je stanje več kot 10 let kasneje še vedno enako. Sodišče je zaključilo, da informacije v PVO oziroma dodatku ne omogočajo nedvoumnih zaključkov in dokončnih sklepov. Enako je sodišče ugotovilo tudi za uporabo con kot nadomestka velikosti habitata oziroma površine habitata.
Sodišče je zavrnilo očitke tožnice o »salami slicingu«, ki v bistvu pomeni, da se en projekt drobi na posamezne dele zato, da bi se investitor na ta način izognil presoji vplivov na okolje. V preučevani zadevi je poročilo o vplivih na okolje pripravljeno v postopku integralnega gradbenega dovoljenja. V tem postopku je bila prav tako presojana sprejemljivost posega na varovana območja.
Pri vsakem načrtu ali projektu je treba preučiti tudi, ali bi lahko sam ali v povezavi z drugimi načrti ali projekti pomembno vplival na območje (tretji odstavek 6. člena habitatne direktive). Gre za t. i. presojo kumulativnih učinkov iz 3. člena habitatne direktive. Po nacionalni ureditvi kumulativni vpliv lahko nastopi, če se s planom načrtuje poseg v naravo na varovanem območju, na katerem so že bili presojani in potrjeni plani ali posegi v naravo ali so takšni plani ali posegi še v postopku presoje sprejemljivosti plana ali posega v naravo. Sodišče je sicer večino tožničinih navedb v zvezi s tem zavrnilo, strinja pa se, da so opisi drugih kumulativnih vplivov preveč nepregledni in ni jasno, kakšna je ocena njihove pomembnosti, oziroma se pojavlja dvom, da so bili določeni vsi za odpravo oziroma omilitev teh vplivov potrebni ukrepi. Zaradi ugotovljenih nepravilnosti oziroma nasprotij med ukrepom in dokumentacijo v spisu sodišče odločbe v tem delu ni moglo preizkusiti.
Sodišče je ugotovilo tudi, da so ugovori tožnice glede nihanja v pretoku vode pravno relevantni, kar pomeni, da jih mora toženka obravnavati. Enako velja tudi glede zamuljevanja. Čeprav je toženka trdila, da zamuljevanja ne bo, po potrebi pa se bo s predvidenimi ukrepi (mehanskim čiščenjem in obrasti) ta čistil, je sodišče poudarilo, da je treba vse škodljive vplive obravnavati pred odločitvijo o prevladi javnega interesa. Ker zamuljeno stanje vode očitno vpliva na habitat kvalifikacijskih vrst, bi le-to moralo biti vsebovano v izpodbijani odločbi. Ker tega ni, odločbe v tem delu ni mogoče preizkusiti. Tudi v zvezi s povezanostjo vodotokov in nadomeščanjem drstišč je sodišče ugotovilo, da je dejansko stanje nepopolno ugotovljeno, na ta vprašanja pa bo treba odgovoriti v ponovljenem postopku.
Ker je sodišče ugotovilo zmotno in nepopolno ugotovljeno dejansko stanje, je tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo. V ponovljenem postopku je toženka vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.
Pripravila: mag. Jasmina Potrč
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
