Omejevanje uresničevanja svobodne gospodarske pobude je mogoče, če je določeno z zakonom, če upošteva bistveno vsebino navedene pravice in svoboščine, je potrebno in dejansko ustreza ciljem splošnega interesa, ki jih priznava EU, ali potrebi po varstvu pravic in svoboščin drugih.
Agencija za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije (AKOS) je z odločbo ugotovila, da je pritožnica na določenem upoštevnem trgu operater s pomembno tržno močjo. Določila ji je, kako mora ravnati v razmerju do drugih operaterjev, ter obveznosti, med drugim omogočanje operaterskega dostopa in obveznost enakega obravnavanja. AKOS je določila tudi pogodbene kazni za nespoštovanje v odločbi določenih rokov, ki so bile vključene v vzorčno ponudbo.
Zoper takšno odločbo se je pritožnica pritožila, vendar je Upravno sodišče njeno tožbo zavrnilo, Vrhovno sodišče pa je zavrnilo njen predlog za revizijo. Ustavno sodišče je z odločbo Up-558/2019 zavrnilo ustavno pritožbo zoper sklep Vrhovnega sodišča in sodbo Upravnega sodišča. Ker je po oceni Ustavnega sodišča ustavna pritožba zoper slednjo odprla pomembo ustavnopravno vprašanje, se v tem prispevku osredotočamo zgolj na razlago zavrnitve sodbe Upravnega sodišča.
Ustavno sodišče je presojalo, ali je Upravno sodišče na ustavnopravno sprejemljiv način zavrnilo pritožničine očitke, da naložitev obveznosti, po kateri mora operater v svoji vzorčni ponudbi določiti pogodbeno kazen v primeru zamude pri izvedbi, krši pritožničine ustavne pravice. Pritožnica je namreč zatrjevala, da naložitev obveznosti določitve pogodbene kazni pomeni kršitev 33., 35. in 74. člena Ustave ter da določitev obvezne vsebine vzorčne ponudbe z oblastnim aktom pomeni omejevanje pogodbene svobode strank.
Sodišče je najprej poudarilo, da Ustava pravnim osebam zagotavlja enakovredno pravno varstvo le glede nekaterih pravic, ki jih sicer priznava kot človekove pravice fizičnih oseb, glede nekaterih pravic zagotavlja manjšo stopnjo varstva kot fizičnim osebam, nekaterih pravic pa pravna oseba glede na naravo človekove pravice oziroma glede na naravo pravne osebe sploh ne more uživati. Pogodbena svoboda strank je na področju podjetništva zagotovljena v okviru svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave, v zvezi s katero Ustava zagotavlja pravno varstvo tudi pravnim osebam.
V nadaljevanju je Ustavno sodišče potrdilo, da je AKOS skladno z Zakonom o elektronskih komunikacijah (ZEKom-1) pristojna sprejemati odločbe in druge akte, s katerimi določenim subjektom nalaga obveznosti, pri tem pa mora upoštevati tudi Ustavo. Sodišče je poudarilo, da načelo vezanosti delovanja državnih organov na Ustavo in zakon izključuje možnost, da bi upravni organi spreminjali zakonsko materijo ali jo samostojno urejali.
ZEKom-1 je določal več obveznosti, ki so se lahko naložile operaterju s pomembno tržno močjo. Iz drugega odstavka 101. člena ZEKom-1 je izhajalo, da je morala AKOS operaterju naložiti vsaj eno izmed zakonsko določenih obveznosti, pri čemer je imela AKOS pooblastilo, da odloča po prostem preudarku in poišče rešitev, ki najbolj ustreza pravno zavarovanemu javnemu interesu. AKOS pa je morala upoštevati še načelo sorazmernosti ter druga notranja ustavnopravna načela. Da bi nacionalni regulatorni organi vsake posamezne države članice svoje naloge izvajali enotno, je EU izdala priporočilo, ki sicer ni zavezujoče (tako peti odstavek 288. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije), je pa v času sporne odločitve AKOS navedeno področje urejala Direktiva evropskega parlamenta in sveta 2002/21/ES z dne 7. marca 2002 o skupnem regulativnem okviru za elektronska komunikacijska omrežja in storitve (okvirna direktiva), po kateri so nacionalni regulativni organi načeloma zavezani slediti temu priporočilu. Dodatno velja, da morajo nacionalna sodišča priporočilo, čeprav ni zavezujoče, upoštevati pri reševanju sporov, v katerih odločajo. Priporočilo med drugim določa, da morajo nacionalni regulatorni organi zahtevati, da operaterji s pomembno tržno močjo v primeru kršitve dogovorov o ravni storitev zagotovijo ustrezna jamstva za raven storitev. Jamstvo, ki ga določa priporočilo, pa predstavlja pogodbena kazen, ki jo je AKOS določila za primer zamude pri izvedbi naročila. S tem naj bi pritožnica zagotavljala enako kakovostne storitve zase, za svoja hčerinska ali partnerska podjetja.
Na podlagi navedenega je Ustavno sodišče zaključilo, da je imela AKOS pristojnost določiti obveznost pogodbene kazni ter da je takšna odločitev zakonita, ter nadaljevalo s presojo, ali obveznost določiti pogodbeno kazen pomeni poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude ali določitev načina uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude (15. in 74. člen Ustave).
Ustavno sodišče je v preteklosti že večkrat poudarilo, da je meja med določitvijo načina uresničevanja svobodne gospodarske pobude in njenim omejevanjem gibljiva in težko določljiva. Po ustaljeni ustavnosodni presoji gre za omejitev pravice do svobodne gospodarske pobude, ko predpis posebej intenzivno oži polje podjetniške svobode. Za poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude pa gre, če zakonodajalec omeji podjetniško svobodo ravnanja zaradi doseganja splošnih javnih ciljev ali ciljev na nekem ločenem področju družbenega življenja.
Ker sporni ukrep pomeni poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave, je moralo Ustavno sodišče presoditi, ali za takšen ukrep obstaja javna korist in ali je poseg v skladu s splošnim načelom sorazmernosti (2. člen Ustave).
V skladu z drugim odstavkom 52. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah je omejevanje uresničevanja svobodne gospodarske pobude mogoče, če je določeno z zakonom, če upošteva bistveno vsebino navedene pravice in svoboščine ter če je – ob upoštevanju načela sorazmernosti – potrebno in dejansko ustreza ciljem splošnega interesa, ki jih priznava EU, ali potrebi po varstvu pravic in svoboščin drugih. Načelo sorazmernosti v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča Evropske unije zahteva, da ravnanje institucij EU ne prestopi meje tega, kar je primerno in potrebno za uresničitev legitimnih ciljev, ki jim sledi zadevna ureditev, pri tem pa je treba takrat, ko je mogoče izbirati med več primernimi ukrepi, uporabiti najmanj omejujočega, povzročene neprijetnosti pa ne smejo biti čezmerne glede na zastavljene cilje. Sodišče EU je tudi sprejelo stališče, da je pri sodnem nadzoru zgoraj navedenih pogojev treba zakonodajalcu EU dopustiti široko diskrecijsko pravico na področju, ki od njega zahteva politične, gospodarske in socialne odločitve in na katerem mora opravljati kompleksno presojo. Posledično lahko na zakonitost ukrepov na takih področjih vpliva samo to, da je ukrep očitno nesorazmeren glede na želeni cilj. Ustavno sodišče je poudarilo, da je preizkus sorazmernosti opravilo že Upravno sodišče, ki je presodilo, ali je teža posledic omejitve pravice do svobodne gospodarske pobude sorazmerna z vrednostjo zastavljenega cilja.
Ustavno sodišče je sorazmernost ukrepa presojalo le z vidika očitkov, ki jih je navedla pritožnica v ustavni pritožbi, in sicer, da obveznost določitve pogodbene kazni čezmerno posega v pravico do svobodne gospodarske pobude, ker (1) z navedeno obveznostjo ni mogoče zagotoviti spoštovanja regulatornih ukrepov, (2) naj bi bilo mogoče cilj naložene obveznosti doseči že z določitvijo glob v prekrškovnem postopku in (3) naj bi imeli drugi operaterji v primeru kršitev pogodbenih obveznosti s strani pritožnice možnost vlaganja odškodninskih zahtevkov.
Glede prvega očitka je Ustavno sodišče pojasnilo, da cilj obveznosti določiti pogodbeno kazen ni bil doseči, da bi pritožnica spoštovala regulatorne obveznosti, naložene z odločbo, temveč vplivati na vsebino pogodbenega razmerja med pritožnico in drugimi operaterji, zato da se je zagotovil konkurenčen trg. Ustavno sodišče je prepričano, da je bila prav zato uporaba institutov civilnega prava tisti ukrep, ki je lahko dosegel želeni cilj.
Tudi glede drugega očitka je Ustavno sodišče sledilo razlogovanju Upravnega sodišča ter poudarilo, da imajo pogodbene kazni preventivni učinek in odvračilni namen, tako da operater s pomembno tržno močjo ne bi ravnal diskriminatorno v razmerju do drugih operaterjev. Globe v prekrškovnem postopku imajo drugačen, kaznovalen namen.
Ustavno sodišče tudi ni sledilo trditvam pritožnice, da možnost vlaganja odškodninskih zahtevkov dosega enak učinek kot naložena obveznost in da zato ukrep iz tega razloga ni bil nujen. Poudarilo je, da ima pogodbena kazen dvojno funkcijo. Z njo se utrjuje izpolnitev pogodbene obveznosti, saj zagrožena civilna sankcija pogodbeno stranko spodbuja k pravilni izpolnitvi obveznosti, prav tako pa zagotavlja olajšanje položaja pogodbi zveste stranke v primeru kršitve pogodbene obveznosti druge stranke. Pogodbi zvesta stranka lahko namreč pogodbeno kazen uveljavlja ne glede na višino morebitne škode, ki ji je zaradi kršitve pogodbe nastala, pa tudi, če ji ni nastala nobena škoda. V primerjavi z odškodninsko sankcijo je torej položaj pogodbi zveste stranke olajšan, saj ji ni treba dokazovati obstoja škode, mora pa izkazati druge predpostavke, ki se zahtevajo za pridobitev pravice do pogodbene kazni. Zato ni mogoče sprejeti stališča, da bi se brez naložene obveznosti želeni cilj dosegel enako uspešno oziroma v enaki meri, kot to omogoča presojani ukrep.
Presoja posega v pravico do svobodne gospodarske pobude v ožjem smislu tako kot navedeno zgoraj nakazuje, da se z naloženo obveznostjo ni poseglo v bistveno vsebino pravice do svobodne gospodarske pobude, saj lahko pritožnica po naložitvi sporne obveznosti dalje opravlja svoje storitve. Naložitev presojane obveznosti je potrebna zaradi zagotovitve večje tržne discipline, preprečevanja zlorabe in zagotavljanja učinkovitosti drugih naloženih obveznosti, ne omejuje pa pritožnice pri njenem delu.
Glede na navedeno razlaga 103. člena ZEKom-1, po kateri je v okoliščinah konkretnega primera dopustno pritožnici naložiti obveznost določitve pogodbene kazni, ne pomeni nesorazmerne omejitve pravice do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave. Ustavno sodišče je zaključilo, da Upravno sodišče ni kršilo pravice iz prvega odstavka 74. člena Ustave, in je ustavno pritožbo zoper Upravno sodišče zavrnilo.
Pripravila: mag. Jasmina Potrč
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
