Ureditev, po kateri morajo zdravniki, ki izpolnjujejo pogoje za samostojno opravljanje zdravniške službe po Zakonu o zdravniški službi (ZZdrS), za samostojno opravljanje zdravniške dejavnosti izpolnjevati pogoj za odgovornega nosilca zdravstvene dejavnosti iz pete alineje petega odstavka 3.a člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (ZZDej), je Ustavno sodišče v odločbi v zadevi U-I-198/19 z dne 5. januarja 2023 spoznalo za neustavno.
Predlagateljevi očitki
Ustavno sodišče je povzelo, da zahtevi, da mora imeti izvajalec zdravstvene dejavnosti zaposlenega odgovornega nosilca zdravstvene dejavnosti, predlagatelj očita neskladje z 49. členom Ustave Republike Slovenije (URS). Trdi namreč, da zaradi tega pogoja zdravniki po opravljeni specializaciji, čeprav so izpolnili pogoje za samostojno opravljanje zdravniške službe po ZZdrS, (1) ne morejo skleniti delovnega razmerja za opravljanje konkretne vrste zdravstvene dejavnosti v organizaciji, ki še nima zaposlenega odgovornega nosilca te zdravstvene dejavnosti z ustreznimi delovnimi izkušnjami, ter (2) ne morejo začeti samostojno opravljati zdravstvene dejavnosti, saj (še) nimajo ustreznih delovnih izkušenj, tj. najmanj treh let delovnih izkušenj pri izdaji dovoljenja za opravljanje zdravstvene dejavnosti na primarni ravni in najmanj petih let delovnih izkušenj pri izdaji dovoljenja za opravljanje zdravstvene dejavnosti na sekundarni in terciarni ravni ter druge zdravstvene dejavnosti iz tega zakona, pri čemer se upoštevajo delovne izkušnje po pridobitvi pogojev za samostojno opravljanje dela v zdravstveni dejavnosti oziroma zdravniški službi.
V povezavi z očitkom, da izpodbijana ureditev zdravnikom onemogoča zaposlitev v organizacijah, ki neke vrste zdravstvene dejavnosti ne smejo opravljati, ker nimajo zaposlenega ustreznega odgovornega nosilca dejavnosti, je Ustavno sodišče pojasnilo, da je že v sklepu v zadevi U-I-20/18 z dne 6. junija 2018 razložilo, da če se prvi alineji četrtega in petega odstavka 3.a člena ZZDej opazujeta s tega zornega kota, tj. zornega kota fizičnih oseb, ki so zdravniki, iz njiju za fizične osebe, ki so zdravniki, ne izhajajo nobene pravne zapovedi in prepovedi. Iz izpodbijanih določb izhaja v zvezi s tem le to, da organizacije, ki nimajo zaposlenega odgovornega nosilca zdravstvene dejavnosti, ne smejo opravljati te dejavnosti. Ko je tako, tudi ne smejo razpisovati delovnih mest iz te dejavnosti, na katera bi se lahko ti zdravniki prijavili. Do kršitve pravice do svobode dela zdravnikov iz 49. člena URS tako sploh ne more priti, je takoj zaključilo Ustavno sodišče.
Poseg v pravico do svobode dela
Očitek, da zdravniki, čeprav so izpolnili pogoje za samostojno opravljanje zdravniške službe po ZZdrS, ne morejo samostojno začeti opravljati zdravstvene dejavnosti, če ne izpolnjujejo pogojev, predpisanih za odgovornega nosilca zdravstvene dejavnosti, pa bi po oceni Ustavnega sodišča lahko pomenil poseg v pravico do svobode dela iz 49. člena URS.
V nadaljevanju je zato zapisalo, da URS v 49. členu zagotavlja svobodo dela (prvi odstavek), prosto izbiro zaposlitve (drugi odstavek), dostopnost vsakega delovnega mesta pod enakimi pogoji (tretji odstavek) in da prepoveduje prisilno delo (četrti odstavek). Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da se svoboda dela praviloma uresničuje neposredno na podlagi URS. Za nekatere poklice pa že iz narave stvari izhaja, da njihovo opravljanje ne more biti dopuščeno komurkoli, temveč le posameznikom, ki izpolnjujejo določene pogoje. Obstoj zakonske ureditve, ki določa pogoje za opravljanje določenih poklicev, je torej, kot je navedlo Ustavno sodišče, v teh primerih predpogoj za uresničevanje pravice do proste izbire zaposlitve. Zato v takem primeru ne gre za poseg, temveč za izvrševanje zakonodajalčevega pooblastila iz drugega odstavka 15. člena URS.
Ustavno sodišče je nato opozorilo, da bi z vidika drugega odstavka 49. člena URS, ki določa, da vsakdo prosto izbira zaposlitev, lahko bilo upoštevno, če bi zakonska določba prepovedovala opravljanje določenega dela, če bi določala pogoje za opravljanje določenega dela ali omejevala obseg dela. Primeri, ko je Ustavno sodišče določitev pogojev za opravljanje določenega dela oziroma poklica štelo za poseg v pravico do proste izbire zaposlitve (drugi odstavek 49. člena URS), so se nanašali na posebne pogoje za opravljanje določenega dela oziroma poklica. Za poseg v pravico do proste izbire zaposlitve je tako Ustavno sodišče na primer štelo omejitev kraja opravljanja dejavnosti za določeno dobo (odločba v zadevi U-I-201/93 z dne 7. marca 1996); ureditev, ki med pogoji za izdajo licence za opravljanje detektivske dejavnosti določa tudi zahtevo, da prosilec v zadnjih dveh letih ni opravljal nalog pooblaščenih uradnih oseb Ministrstva za notranje zadeve ali obveščevalno-varnostnih služb (odločba v zadevi U-I-139/94 z dne 30. januarja 1997); pogoj, da je lahko odvetnik le tisti, ki je vreden zaupanja za opravljanje odvetniškega poklica (odločba v zadevi U-I-371/98 z dne 24. maja 2001); in ureditev, ki je določala, da mora etažni načrt za vpis posameznega dela stavbe v zemljiško knjigo izdelati geodet (odločba v zadevi U-I-288/00 z dne 21. marca 2002). Ob tem je Ustavno sodišče spomnilo, da je dopustnost takih posegov presojalo po strogem testu sorazmernosti.
Če zdravnik, ki sicer izpolnjuje pogoje za samostojno opravljanje zdravniške službe po ZZdrS, ne izpolnjuje hkrati pogojev, predpisanih za odgovornega nosilca zdravstvene dejavnosti, ne more samostojno opravljati zdravstvene dejavnosti, tj. ne more začeti opravljati zasebne zdravstvene dejavnosti kot zasebni zdravnik in se posledično tudi prijavljati na razpise koncesij. Tako določen pogoj za samostojno opravljanje zdravniške dejavnosti pomeni poseg v pravico do proste izbire zaposlitve (drugi odstavek 49. člena URS), saj gre za določitev pogoja za opravljanje določenega dela, je presodilo Ustavno sodišče. Dalje je moralo zato ugotoviti, ali za poseg obstaja ustavno dopusten cilj in ali je poseg v skladu s splošnim načelom sorazmernosti.
Ustavno dopusten cilj kakovostnega in varnega zdravstvenega varstva
Iz zakonodajnega gradiva, kot je navedlo Ustavno sodišče, ni mogoče razbrati cilja, ki ga je zasledoval zakonodajalec pri določitvi, da je treba za samostojno opravljanje zdravstvene dejavnosti zdravniku, ki sicer izpolnjuje pogoje za samostojno opravljanje zdravniške službe po ZZdrS, izpolnjevati še pogoje za odgovornega nosilca zdravstvene dejavnosti. Iz gradiva sicer izhaja, da naj bi bil podan širši javni interes, ki upošteva pravico do kakovostnega in varnega zdravstvenega varstva vsem pacientom pod enakimi pogoji, in da izvajanje zdravstvenih storitev zahteva sistematičen, celovit, odgovoren, visoko strokoven in timski pristop kadrov različnih specialnosti in profilov, ki zahtevajo stalno skrb za ustrezno kakovost in varnost storitev ter nenehni strokovni in tehnični razvoj dejavnosti. Vendar je opisani cilj v zakonodajnem gradivu naveden kot razlog, da mora biti odgovorni nosilec zdravstvene dejavnosti zaposlen pri izvajalcu zdravstvene dejavnosti in da teh nalog ne more opravljati le pogodbeno. Na to je opozoril tudi predlagatelj v zahtevi. Enak cilj je ponovil Državni zbor tudi v odgovoru na zahtevo in ponovno poudaril, da gre za cilj ureditve, da je odgovorni nosilec zdravstvene dejavnosti zaposlen pri izvajalcu zdravstvene dejavnosti, je še pojasnilo Ustavno sodišče. Zatem je opozorilo, da mu okoliščina, da ustavno dopusten cilj ni naveden v zakonodajnem gradivu oziroma odgovoru Državnega zbora, ne preprečuje, da ga lahko najde samo, če je dovolj očitno določljiv na podlagi splošnih življenjskih izkušenj. Naloga Ustavnega sodišča pri tem ni, da v takih primerih presoja ustavno skladnost ureditve glede na morebitne povsem hipotetične cilje. V obravnavani zadevi je kot tak cilj prepoznalo zagotavljanje kakovostnega in varnega zdravstvenega varstva vsem pacientom pod enakimi pogoji. Da gre za cilj, ki je ustavno dopusten, izhaja tudi iz dosedanje ustavnosodne presoje. Iz nje izhaja tudi, da prav dodajanje novih ali višanje obstoječih izobrazbenih ali delovnoizkustvenih pogojev za opravljanje posameznih storitev lahko prispeva k višji kakovosti storitev, je dodalo Ustavno sodišče.
Ker je torej ugotovilo, da izpodbijana ureditev temelji na ustavno dopustnem cilju, je moralo tako presoditi še, ali je v skladu s splošnim načelom sorazmernosti kot enim izmed načel pravne države (2. člen URS). Oceno skladnosti izpodbijane ureditve s splošnim načelom sorazmernosti je Ustavno sodišče opravilo na podlagi t. i. strogega testa sorazmernosti, ki obsega presojo treh vidikov posega, tj. presojo primernosti, nujnosti in sorazmernosti posega v ožjem pomenu.
Neprimernost ukrepa
Ukrep, ki posega v človekovo pravico in svoboščino, je primeren, če je z njim dejansko mogoče doseči cilj, ki ga zasleduje, oziroma če lahko ukrep sam ali v kombinaciji z drugimi ukrepi prispeva k doseganju tega cilja, je spomnilo Ustavno sodišče. V povezavi s tem je zapisalo, da iz tretje alineje drugega odstavka 3.a člena ZZDej izhaja, da je odgovorni nosilec zdravstvene dejavnosti odgovoren za organizacijo dela, ustreznost prostorov, opreme, materialov in kadrov za izvajanje posamezne vrste zdravstvene dejavnosti ter za sistemsko vzpostavitev pogojev za strokovno, kakovostno in varno izvajanje posamezne vrste zdravstvene dejavnosti. Gre za naloge, ki so po vsebini upravljavske (menedžerske), in ne zdravniške. To izhaja tudi iz zakonodajnega gradiva, v katerem je posebej poudarjeno, da »odgovornost odgovornega nosilca ni primarno usmerjena v samo dejansko opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki je še vedno v odgovornosti posameznega zdravstvenega delavca oziroma zdravstvenega sodelavca, ampak v zagotavljanje pogojev ter izpolnjevanje pogojev, da je ustreznost prostorov, opreme, materialov in kadrov ter da gre za strokovno opravljanje posamezne vrste zdravstvene dejavnosti«. Odgovornost odgovornega nosilca naj prav tako ne bi posegala v odgovornost vsakega posameznega zdravnika za strokovno opravljanje njegovega dela. Zdravniško delo oziroma naloge so podrobneje opredeljeni v 4. členu ZZdrS kot dejavnost zdravnikov, ki temelji na spoznanjih znanosti in strokovno preverjenih metodah in obsega pregled na prisotnost ali odsotnost telesnih ali duševnih bolezni, poškodb ali anomalij, presojo stanja bolezni s pomočjo medicinskodiagnostičnih sredstev, zdravljenje, habilitacijo oziroma rehabilitacijo, preprečevanje bolezni, vzgojo in svetovanje, skrb za reproduktivno zdravje prebivalstva, predpisovanje zdravil in zdravstvenih pripomočkov itn. Čeprav gre torej pri odgovornem nosilcu zdravstvene dejavnosti za upravljavske naloge – je opozorilo Ustavno sodišče –, je zakonodajalec predpisal, da mora imeti odgovorni nosilec zdravniške dejavnosti dodatne zdravniške delovne izkušnje po opravljeni specializaciji. Povedano drugače, zakonodajalec ni predpisal dodatnih izkušenj s področja vodenja in upravljanja, temveč dodatne izkušnje iz opravljanja zdravniške službe, čeprav naj bi bil odgovorni nosilec zdravniške dejavnosti odgovoren za upravljavske naloge na področju posamezne vrste zdravstvene dejavnosti. Dodatne delovne izkušnje, ki jih je zakonodajalec predpisal v drugi povedi prve alineje petega odstavka 3.a člena ZZDej, tako po oceni Ustavnega sodišča niso primeren ukrep za dosego zasledovanega cilja.
Zaključek
Ureditev, po kateri morajo zdravniki, ki izpolnjujejo pogoje za samostojno opravljanje zdravniške službe po ZZdrS, za samostojno opravljanje zdravniške dejavnosti izpolnjevati pogoj za odgovornega nosilca zdravstvene dejavnosti iz pete alineje petega odstavka 3.a člena ZZDej, je zato prepoznalo kot neskladno z drugim odstavkom 49. člena URS. Glede na to je razveljavilo del besedila druge povedi prve alineje petega odstavka 3.a člena ZZDej, in sicer del, ki določa, da se upoštevajo delovne izkušnje po pridobitvi pogojev za samostojno opravljanje dela v zdravstveni dejavnosti oziroma zdravniški službi. Razveljavitev pomeni, da odgovorni nosilec zdravstvene dejavnosti izpolnjuje pogoj iz prve alineje petega odstavka 3.a člena ZZDej, če izpolnjuje pogoje za samostojno opravljanje zdravniške službe iz zakona, ki ureja zdravniško službo.
Pripravil: Patricij Maček, mag. prava
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
