Vsak izmed nas je bil že ničkolikokrat stranka upravnega postopka. V teh postopkih se točno zavedamo, da tudi zgolj enourna zamuda na naši strani pomeni izgubo materialne pravice ali izgubo pravice opraviti določeno procesno dejanje. Prav tako točno vemo, da imamo na drugi strani upravni organ, ki zaradi zamude njemu določenega roka neposrednih škodljivih posledic ne bo imel. To pa ne pomeni, da le-teh nima stranka, ki utemeljeno pričakuje, da bo organ odločil v zakonsko določenem roku. V tej kolumni bi želel obravnavati vprašanje, ali je takšna ureditev res primerna ali bi morali vsaj pri določenih zadevah ubrati drugačen pristop.
Stranka – kar je zamujeno, je izgubljeno
Življenje ponudi različne situacije, ko stranke iz takšnih ali drugačnih razlogov zamudimo bodisi procesne bodisi materialne roke. V zadnjem obdobju sta se mi v spomin zapisali dve situaciji, ki sta mi kot pravniku povsem razumljivi, kot človeku pa mi puščata grenak priokus.
Prvi primer se nanaša na moškega, ki je zaradi zamude roka za tožbo zoper odločbo upravnega organa izgubil možnost, da bi pred Upravnim sodiščem izpodbijal odvzem svojega psa. O vsebinski presoji upravnega organa se ne bom spraševal, je pa moški menil, da njegov pes ne ogroža zdravja ljudi oziroma premoženja, zaradi česar naj bi bil odvzem neupravičen. Četudi je njegovo razmišljanje pravilno, je Upravno sodišče povsem upravičeno zavrglo njegovo prepozno tožbo. Čeprav sem glede na možakarjevo pripoved lahko opazil, kako veliko mu je ta pes pomenil, mu kot pravnik nisem mogel reči drugega, kot da je zamudil zakonsko določen prekluzivni rok, v dani situaciji pa tudi vrnitev v prejšnje stanje po moji presoji ni bila mogoča. Moški, ki je bil pravni laik, je nadaljeval s pojasnilom, da je tožbeni rok zamudil, saj je čakal, da mu služba za brezplačno pravno pomoč le-to odobri.[1] V njegovi glavi je bilo zato povsem logično, da s tožbo lahko počaka, dokler mu ne bo v okviru postopka brezplačne pravne pomoči dodeljen odvetnik. Žal ga je takšno laično razmišljanje vodilo v izgubo njegovega hišnega ljubljenčka.
Poleg navedenega primera mi je več oseb v zadnjem času omenilo, kako so pozabili pravočasno plačati bodisi odmerjen davek bodisi prispevke za socialno varnost, ki so jih kot samozaposleni vsak mesec dolžni plačevati državi. Logična pravna posledica je, da mora posameznik plačati zamudne obresti, četudi zamudi rok zgolj za dan ali dva. Poleg samega plačila davka ter zamudnih obresti bo tak posameznik prejel tudi opomin Finančne uprave RS, katerega fizično pošiljanje verjetno stane več kot natekle zamudne obresti.
Obe opisani situaciji izražata pravno povsem logično trdnost roka, ki zavezuje posameznika v odnosu do države.
Organ – rok vodnik, vendar ne kaznovalec
Za upravne organe na splošno velja, da morajo skladno z 222. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) odločiti v roku enega (skrajšani postopek) oziroma dveh mesecev (posebni ugotovitveni postopek) od vložitve popolne vloge, pri čemer posebni predpisi lahko določijo tudi drugačen instrukcijski rok. Za to, da bo predhodno nepopolna vloga čim prej popolna in bo lahko o njej tudi odločeno, mora organ skladno s 67. členom ZUP stranko v petih delovnih dneh pozvati, naj odpravi pomanjkljivosti. Tako iz lastnih zaznav kot iz poročil Varuha človekovih pravic pa opažam, da navedeni instrukcijski roki pogosto niso spoštovani.
Marsikateri graditelj je tako občutil pogosto zamudo roka pri izdaji mnenja za pridobitev gradbenega dovoljenja oziroma pri izdaji gradbenega dovoljenja samega.[2] Takšno čakanje na mnenje ali odločitev med drugim pomeni, da mora investitor, ki rešuje svojo stanovanjsko situacijo, vmes živeti v najemniškem stanovanju, pri starših ipd., čeprav bi ta čas lahko živel že v lastni hiši. Dolgotrajni postopki izdaje gradbenega dovoljenja tudi podražijo gradnjo zaradi dviga cen, ne nazadnje pa se investitor tudi težko dogovori z izvajalci, kdaj se bo gradnja ali obnova dejansko začela.
Različni primeri izhajajo tudi iz prakse Varuha, pri čemer bi poudaril zlasti tujske zadeve, ki nedvomno imajo zelo pomembne pravne in dejanske posledice za stranko upravnega postopka. Varuh v svojem letnem poročilu za leto 2023[3] tako z odebeljenim rdečim tiskom zapiše, da se je (tudi) v navedenem letu večina obravnavanih tujskih zadev nanašala na dolgotrajnost postopkov. Zaradi večmesečnih postopkov odločanja samo na prvi stopnji je poseženo v pravico do enakega varstva pravic (22. člen Ustave RS), pri obravnavi vlog mladoletnikov pa je nespoštovano načelo največje koristi otroka.[4]
Ob nastali zamudi instrukcijskega roka ima stranka sicer možnost vložitve pritožbe oziroma tožbe zaradi molka organa prve oziroma druge stopnje, vendar v praksi le-te pogosto ne izkoristi. Razlogi za to so lahko različni, vendar bi glede na pogovore z drugimi njihova stališča lahko strnil na naslednji način: »Saj bo pri drugostopenjskem organu ali na sodišču povsem isto, če ne še slabše.« Tako se stranka odloči za čakanje na (prepozno) odločitev, ki kljub odsotnosti neposrednih pravnih posledic na organu pušča različne dejanske in pravne posledice na stranki. Prošnje slednje za pohitritev postopka pa so lahko sprejete z razumevanjem situacije s strani uradne osebe organa, lahko pa tudi z besedami, ki jih je prejel prijatelj, ko je vprašal, kdaj bo izdano (pozitivno) mnenje, potrebno za pridobitev gradbenega dovoljenja: »Negativnega vam lahko izdam že danes.«
Če že o konkretni zadevi ne bo odločeno v roku, je povsem upravičeno vprašanje, ali koga na oblastveni strani doleti kakšna sankcija.
Glede na poročilo Varuha v tujskih zadevah se zdi, da ne. Varuh že več let poroča o nedopustno dolgih tujskih postopkih, pri čemer so vsakoletna pojasnila ministrstva, da gre za sistemski problem, ki ga rešujejo z različnimi pristopi. Tako se dogaja že vrsto let, pri čemer ocenjujem, da Varuhova priporočila resnih neposrednih posledic niso imela.
Kršitev instrukcijskega roka je tudi predmet nadzora upravne inšpekcije, ki med drugim lahko predlaga uvedbo disciplinskega postopka zoper uradno osebo (307.č člen ZUP) ali upravnemu organu odredi odpravo nezakonitosti (307.a člen ZUP). Takšne določbe pa žal ne morejo nadomestiti pomanjkanja kadra, ki je verjetno glavni (sistemski) razlog za zamudo organov pri odločanju. Predstojnik organa tako najverjetneje ne bo odpustil ali discipliniral enega izmed svojih uslužbencev, ker se je v njegovi omari nabralo toliko spisov, da jih preprosto ne more obravnavati v roku.
Stranka upravnega postopka ima tako na papirju različne možnosti, ki naj bi zagotovile, da bo upravni organ ali konkretna uradna oseba sankcionirana za kršitev roka ter da bo o njeni vlogi odločeno v razumnem času. Žal pa bo strankina pravica pogosto ostala zgolj na papirju. Med drugim tudi zato, ker se uradni osebi ali organu, ki odloča o zadevi, stranka ne želi zameriti z vlaganjem različnih zahtevkov zoper njega oziroma njo.
Kaj pa rešitve?
Poleg očitnih rešitev, kot so zmanjšanje pogosto nepotrebne birokracije in zaposlovanje dodatnih uradnih oseb, ki bodo za svojo delo tudi ustrezno plačane, ter finančne spodbude za hitrejše odločanje (preseganje norme), bi v nadaljevanju želel predstaviti še dve ideji.
Prva predlagana rešitev je nekrivdna odškodninska shema. Tudi kršitev instrukcijskega roka je namreč protipravno dejanje oblasti proti posamezniku, vendar bo slednji le v izjemnih primerih upravičen do odškodnine na podlagi 26. člena Ustave RS, ki daje pravico do povračila škode v primerih nedopustnih aktov iure imperii. Nekrivdna odškodninska shema bo tako zagotovila vsaj določeno materialno satisfakcijo posamezniku, ki mu zaradi zamude organa nastaja tako premoženjska kot nepremoženjska škoda. Predlagana ureditev sicer ni posebej unikatna glede na to, da je v Sloveniji poznana že pri sodni veji oblasti.[5]
Druga ideja izhaja iz naslednjega sklepanja: glede na to, da posameznik pri zamudi prekluzivnega roka izgubi pravico (do uveljavljanja dejanja), bi lahko veljalo tudi obratno pravilo, ko svoj rok krši država – posameznik naj pridobi pravico, ki jo uveljavlja v upravnem postopku. Če stranka na odločitev o svoji vlogi tako na prvi kot drugi stopnji čaka prek zakonsko določenega instrukcijskega roka, to namreč kaže na pomanjkanje zanimanja države za varstvo javnega interesa, ki naj bi se v upravnih postopkih zagotavljal. Pozitivna zakonska domneva tako že skladno z 209. členom ZUP velja pri soglasjih drugih organov. Pri omejenih vrstah zadev pa bi se lahko tako pravilo razširilo na odločitev primarnega organa, ki odloča o vlogi stranke. Če bi državo resnično »brigala« posameznikova vloga in bi z zavrnilno odločbo želela obvarovati javni interes, naj to stori v roku oziroma po dodatnem pozivu posameznika, s katerim opozori na kršitev roka. V primeru, ko razumen rok za odločanje ni spoštovan, pa naj posameznik pridobi pravico, ki jo uveljavlja, pri čemer bi za lažje dokazovanje organ moral izdati potrdilo o nastopu pozitivne zakonske domneve.
Navedeni rešitvi imata seveda določena vprašanja in izzive, ki bi jih bilo treba obravnavati. Vseeno upam, da je njuno sporočilo jasno: če mora posameznik upoštevati pravila, ki jih postavlja država, pri čemer je za njihovo kršitev sankcioniran, naj enako velja tudi v obratni situaciji. S tem se ne nazadnje krepi načelo zaupanja v pravo ter legitimnost državne oblasti, česar si verjetno želi vsaka vlada.
[1] Zakon o brezplačni pravni pomoči (ZBPP) v 36. členu ureja institut nujne brezplačne pravne pomoči, ki bi se morebiti lahko uporabila v tem primeru. Navedena določba namreč omogoča, da organ za brezplačno pravno pomoč po presoji izpolnjevanja pogojev, ne glede na prosilčev materialni položaj, nemudoma dodeli brezplačno pravno pomoč samo za tisto dejanje, ki je nujno potrebno, da se prosilec izogne posledicam zamude roka. Ker pa mi vse podrobnosti primera niso bile pojasnjene, ne morem oceniti, kaj je razlog, da navedena določba ni bila uporabljena.
[2] O tem je že leta 2022 pisal tudi časnik Finance v članku Gradbeno dovoljenje, meseci živčnosti in nočnih mor, URL: https://www.finance.si/topgradbenistvo/gradbeno-dovoljenje-meseci-zivcnosti-in-nocnih-mor/a/8987209.
[3] Letno poročilo za leto 2024 v času pisanja kolumne še ni bilo dostopno.
[4] Varuh med drugim poudarja primer, pri katerem je odločanje o dovoljenju za prebivanje mladoletnice trajalo kar štirinajst mesecev, pri čemer je trajalo štiri mesece in pol, da je organ sploh začel reševati zadevo, in je posledično vloga po pozivih k dopolnitvam postala popolna in primerna za odločitev šele štirinajst mesecev po vložitvi.
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
