Ko se dolgo časa ukvarjaš z določenim, morda celo ozko strokovnim, področjem, se zna zgoditi, da večino časa vidiš le drevesa, gozd pa je le megleno ozadje ne povsem centrirane slike.
Javno naročanje je, sicer pozneje na moji strokovni in poklicni poti, postalo neke vrste prepoznavni znak. Vsekakor gre največja »zahvala« mojemu mandatu na Državni revizijski komisiji. Navednice niso uporabljene sarkastično! Če se je od zunaj in na začetku morda zdelo, da gre za preprosto opravljanje funkcije, so dogodki pokazali, da temu ni nujno tako. Ampak tema današnje kolumne ni moja poklicna in službena preteklost.
Področje javnega naročanja ni eno najbolj enostavnih, čeprav je treba priznati, da je kar dobro zakonsko urejeno. Kot velika večina zakonov sta tudi Zakon o javnem naročanju (ZJN-3) in Zakon o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (ZPVPJN) zelo gostobesedna, če uporabim enega milejših izrazov za t. i. prenormiranost. Oblikovanje zakonskega besedila temelji po eni strani na zapovedih evropske zakonodaje, na drugi strani pa na posebnostih širšega nacionalnega zakonodajnega okvirja.
Lep primer ureditve takšnega vprašanja so naročila male vrednosti, splošno znana kot NMV. Ob upoštevanju evropske regulative je zakonodajalec v slovenski zakon vključil možnost poenostavljenega postopka, katerega uporaba je vezana na ocenjeno vrednost predmeta javnega naročila. Upoštevanje in spremljanje dnevnega dogajanja je pristojno ministrstvo upoštevalo v izvedbenih korakih – predvsem s krajšimi roki. Predhodne faze (določitev predmeta, oblikovanje pogojev in zahtev) ostajajo enake kot pri drugih postopkih, prav tako NMV ne pomeni manjše odgovornosti naročnika glede preverjanja izpolnjevanja pogojev oziroma neobstoja razlogov za izključitev na strani ponudnika. Če parafraziram: ima vse, kar imajo veliki!
47. člen ZJN-3, ki določa pravila NMV, je kratek – trije odstavki, ki so jasni, kar je tudi vsebinski razlog za precej pogosto uporabo.
Pravo nasprotje 47. členu ZJN-3 je npr. 67. člen in njegov »bratranec« 67.a člen. Ker poznam zgodovino nastajanja teh dveh določb, vem, da sta nastali kot odgovor na določene pojave na področju javnega naročanja v določenem časovnem obdobju. Ne le ti določbi, tudi ureditev položaja podizvajalcev je posledica odgovora na široko prakso nespoštovanja predpisov socialne in delovne zakonodaje. Že takrat smo opozorili, da javni naročniki ne bi smeli biti tudi davčni in delovni inšpektorji, pa smo naleteli na gluha ušesa.
67. člen določa elemente dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila (ljubkovalno imenovana: razpisna dokumentacija). Ker nikjer drugje ni bilo prostora (ali pač?), je zakonodajalec z vsako novelo zakona širil tretjo alinejo četrtega odstavka – obvezne elemente pogodbe oziroma okvirnega sporazuma. Zakonska ureditev razveznega pogoja je rezultat dejstva, da pogodbe o izvedbi predmeta javnega naročanja kljub drugačnemu nastanku delijo usodo vseh običajnih pogodb, ki jih subjekti sklepajo v okviru tržnega poslovanja in sodelovanja. Kljub uveljavljenemu pravilu, da se izvajanje pogodbe o javnem naročilu presoja po splošnih obligacijskih pravilih, je zakonodajalec vendarle temu zakonsko besedilo dopolnjeval ad infinitum. Seveda je prav, da je posebnost urejena, morda pa bi lahko bila vsaj zapisana nekoliko bolj jasno – morda vsaj z upoštevanjem nomotehničnih pravil – razčlenjeno na vsebinsko zaključene sklope. Ne gre namreč spregledati dejstva, da citirana alineja ureja izredno pomembno vprašanje možnosti razveze sklenjene pogodbe v primeru kršitev na strani izvajalca. V okviru posebnosti je zajeta dodatna izjema (!) glede pogodb o gradnjah. Enigma v uganki torej?
Še bolj grajanja vreden je 67.a člen predvsem zaradi zapletenosti vsebinskih pravil, ki so povsem ustrezno urejena v drugih členih zakona npr. obstoj razlogov za izključitev, ki se v tem členu preimenujejo v izpolnitev okoliščin in podobno. Sklicevanje na druge člene zakona pri dnevnih uporabnikih zakonskega besedila seveda povzroči nekaj nejevolje: premetavaš papirje in si ob rob zapisuješ povezave in sklice, pa še vedno ne veš čisto točno, kako in kaj. Stanje se izboljša z dolgoletno rabo zakonskega besedila! Če seveda ni predmet letnih sprememb in dopolnitev. Potem tudi temeljito popisan in pobarvan zakon ne pomaga!
Ureditev določenega področja ali instituta v zakonskem besedilu je lahko povsem jasna in izredno ciljno usmerjena, ki pa vendarle zaradi nejasnih ali preveč zapletenih zapisov izgubi na uporabnosti. Morda kot primer: podpičje pri naštevanju okoliščin, razlogov, pogojev. Če ni jasno zapisano, da gre npr. za kumulativno izpolnjevanje, je besedilo vsekakor vredno ponovnega branja. Predvsem pri prenosu evropske zakonodaje velikokrat naletimo na besedilo, za katero je povsem jasno, da gre za sicer izredno strokovni prevod, a žal samo to.
Kot sem že zapisala: z izkušnjami in zaradi poznavanja dejanskih okoliščin, ki so narekovale sprejem določene zakonske ureditve, nejasnosti niti niso tako zelo obremenjujoče. Bistveno več težav imamo uporabniki zakonov, kjer se velik del vsebine opira na povsem drug zakon npr. prekrškovni. Tole sicer ni zraslo na mojem zelniku, kot radi rečemo, ampak je povzetek strokovne debate s poznavalko prekrškovnih pravil. V ZJN-3 je povsem jasno zapisano, čigave so katere obveznosti, kdo mora npr. uvesti postopek zoper kršitelja. Res zgolj kot primer – kdo bi torej začel prekrškovni postopek zoper Državno revizijsko komisijo oziroma njenega predsednika? Državni zbor?
Če dejansko želimo živeti in delovati v pravni državi, bo treba poleg izboljšav, ki so jih napovedali kandidati za ministre, kakšen korak narediti tudi k izboljšanju zakonskih določb. Samo zakon, ki jasno določa vsebino ter postopek (pravila igre), lahko pripomore k doseganju v zadnjih dneh večkrat omenjene državljanom prijazne države. Bi morda začeli pri pristojnostih glede izvrševanja zakona? Naj bo pristojno eno ministrstvo, en organ. Pošiljanje ljudi od vrat do vrat je, če drugega ne, povsem preživeta taktika državnega aparata, ki spominja na tisti izrek profesorjev matematike: ampak včasih je lahko tudi tri!
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
