1. Kontekst postopka INFR(2025)4011
Ta poročilo analizira vzrokov za nastanek tega konflikta na slovenskem lekarniškem trgu, kjer se prepletajo interesi lokalnih skupnosti (občin ustanoviteljic), javnih zavodov in veledrogerij. Posebna pozornost je namenjena oceni korupcijskih tveganj, ki jih prinaša deregulacija nabavnih postopkov, ter analizi argumentacije obeh vpletenih strani – Komisije, ki brani integriteto direktive o javnem naročanju, in Republike Slovenije, ki svoj odstop utemeljuje s specifičnostjo varovanja javnega zdravja in varnosti preskrbe.
Za razumevanje teže očitkov v postopku INFR(2025)4011 je nujno razumeti pravni okvir, ki ga Slovenija domnevno krši. Direktiva 2014/24/EU o javnem naročanju je temeljni kamen delovanja notranjega trga EU. Njen namen je zagotoviti, da se javna sredstva – vključno s sredstvi za zdravila, ki predstavljajo enormen delež proračunov za zdravstvo – porabljajo na način, ki je transparenten, gospodaren in nediskriminatoren.
Direktiva izrecno zahteva, da morajo javni naročniki (kamor javni lekarniški zavodi nesporno sodijo kot osebe javnega prava) za vsa naročila, ki presegajo določene vrednostne prage, izvesti transparentne postopke. Ti postopki omogočajo ponudnikom iz vseh držav članic enakopraven dostop do javnih pogodb. Vsako odstopanje od teh pravil mora biti ozko interpretirano in utemeljeno s specifičnimi izjemami, ki jih direktiva taksativno našteva (npr. nujnost, tehnična ekskluzivnost). Slovenija je z uvedbo splošnega zakonskega izvzetja za celoten sektor lekarn te principe obrnila na glavo, kar je sprožilo oster odziv Bruslja.
2. Od sistemskega izogibanja do zakonodajnega "obvoda"
Konflikt, ki se manifestira skozi postopek INFR(2025)4011, ima globoke korenine v slovenski praksi upravljanja javnih lekarn. Tu nikakor ne gre za nenadno napako pri prevzemanju evropske zakonodaje, temveč za namerno zakonodajno potezo, namenjeno legalizaciji stanja, ki so ga nadzorni organi leta označevali za nepravilnega.
Obdobje pred novelo ZLD-1: tolerirana nezakonitost
Pred uveljavitvijo novele ZLD-1 konec leta 2024 so bili javni lekarniški zavodi zavezani spoštovati Zakon o javnem naročanju (ZJN-3), ki je v slovenski pravni red prenesel evropske direktive. Vendar pa je praksa na terenu kazala na sistemsko ignoriranje teh pravil.
Računsko sodišče Republike Slovenije je v seriji revizij, ki so obravnavale poslovanje lekarn v letu 2020, razkrilo skrb vzbujajoče stanje. V prečni reviziji, ki je vključevala Javni zavod Pomurske lekarne, Lekarno Velenje in Lekarno Sevnica, je sodišče vsem trem subjektom izreklo negativno mnenje o pravilnosti poslovanja.
Ključne ugotovitve revizorjev so bile:
- Nabava mimo postopkov: Lekarne so nabavljale zdravila v vrednosti več deset milijonov evrov neposredno od veledrogerij, brez izvedbe ustreznih postopkov javnega naročanja, kot jih je zahteval ZJN-3.
- Neuspešni poskusi skupnih naročil: Lekarne so se sklicevale na neuspešne poskuse skupnega javnega naročanja prek Lekarniške zbornice Slovenije. Državna revizijska komisija (DKOM) je te postopke večkrat razveljavila zaradi diskriminatornih pogojev ali drugih kršitev, kar pa lekarnam ne bi smelo služiti kot alibi za popolno opustitev naročanja.
- Neutemeljeno sklicevanje na varnost preskrbe: Revidirane lekarne so trdile, da bi spoštovanje postopkov javnega naročanja "ogrozilo nemoteno oskrbo prebivalstva z zdravili". Računsko sodišče je ta argument zavrnilo kot pavšalen in nepodprt z dokazi, saj lekarne niso mogle konkretno pojasniti, kako bi transparenten razpis preprečil dobavo zdravil, niti niso izkoristile zakonskih možnosti za nujne postopke.
To obdobje lahko označimo kot stanje "tolerirane nezakonitosti", kjer so javni zavodi, ob tihi podpori lokalnih politik, zavestno kršili zakonodajo, da bi ohranili obstoječe dobavne verige in poslovne odnose.
ZLD-1 povozi evropsko zakonodajo zaradi zaščite partikularnih interesov
Namesto da bi se stanje saniralo z vzpostavitvijo zakonitih postopkov javnega naročanja, se je slovenska politika odločila za spremembo samega zakona. Konec leta 2024 je bil sprejet Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o lekarniški dejavnosti (ZLD-1D), ki je začel veljati 28. decembra 2024.
Osrednja točka spora je novi 14.a člen, ki je uzakonil izvzetje lekarn iz sistema javnih naročil. Ta člen določa poseben režim nabave zdravil, ki ga zaznamujejo naslednje značilnosti:
- Izključitev uporabe ZJN-3: Javni lekarniški zavodi za nabavo zdravil niso več zavezani uporabljati zakona o javnem naročanju.
- Kvotni sistem: Uvedena je bila zahteva, da mora zavod nabavljati zdravila od vsaj treh veledrogerij letno.
- Omejitev koncentracije (70/30): Določeno je bilo, da obseg prometa z enim veletrgovcem ne sme preseči 70 % celotne letne vrednosti nabavljenih zdravil.
- Odprava pravnega varstva: Ker postopki ne potekajo več po ZJN-3, je bila izključena pristojnost Državne revizijske komisije (DKOM) in uporaba Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (ZPVPJN). Nadzor je bil prenesen na farmacevtsko inšpekcijo, ki pa nima pristojnosti za presojo gospodarnosti ali postopkovne pravilnosti izbire ponudnika v smislu javnih naročil.
Ta zakonodajna rešitev je bila v strokovni javnosti dojeta kot t. i. zakonodajni obvod – poskus, da se z nacionalnim zakonom povozi nadrejeno evropsko zakonodajo z namenom zaščite partikularnih interesov.
3. Postopek INFR(2025)4011 zaradi eklatantne kršitev Direktive 2014/24/EU
Evropska komisija je postopek sprožila zaradi prepričanja, da določbe ZLD-1 predstavljajo eklatantno kršitev Direktive 2014/24/EU. Razlogi za postopek so večplastni in segajo od formalnih kršitev do vsebinskih neskladij s temeljnimi svoboščinami EU.
Nedovoljeno izvzetje in "Gold-Plating" v obratni smeri
Direktiva 2014/24/EU določa izčrpen seznam izjem, kdaj se pravila javnega naročanja ne uporabljajo (npr. obrambna naročila, specifične pravne storitve, nujni primeri civilne zaščite). Sektor nabave zdravil s strani javnih lekarn ni na tem seznamu. Sodišče EU (CJEU) dosledno razsoja, da države članice ne smejo širiti seznama izjem po lastni presoji.
Slovenija je z uvedbo člena 14.a ZLD-1 storila prav to – enostransko je določila, da se za določen sektor direktiva ne uporablja, ne glede na to, ali so izpolnjeni pogoji za njeno uporabo (javni naročnik, javna sredstva, preseganje pragov). Komisija to vidi kot kršitev obveznosti lojalnega sodelovanja in pravilne implementacije prava EU. Medtem ko se izraz "gold-plating" običajno nanaša na dodajanje nepotrebnih birokratskih zahtev pri prenosu direktiv, gre v tem primeru za nasprotni pojav – deregulacijo, ki odvzema varovalke, ki jih zahteva EU pravo.
Zloraba instituta "pogajalskega postopka brez predhodne objave"
Čeprav ZLD-1 formalno ne omenja "pogajalskega postopka", ureditev, ki jo uvaja (neposredna izbira dobaviteljev na podlagi kvot), de facto ustreza definiciji pogajalskega postopka brez predhodne objave. Po Direktivi 2014/24/EU (člen 32) je ta postopek dovoljen le v izjemno strogo določenih primerih, denimo ko na odprtem postopku ni bilo nobene ponudbe ali v primeru skrajne nujnosti, ki je naročnik ni mogel predvideti.
Komisija v obrazloženem mnenju iz januarja 2026 izrecno poudarja, da se ta postopek ne sme uporabljati kot sistemska rešitev za redno nabavo blaga. Ureditev, ki vnaprej in trajno dovoljuje tak način nabave za vsa zdravila, ne glede na okoliščine, je v neposrednem nasprotju s sodno prakso Sodišča EU, ki zahteva restriktivno razlago izjem.
Kršitev načel transparentnosti in enakopravne obravnave
Tretji ključni razlog za postopek je kršitev temeljnih načel Pogodbe o delovanju EU (PDEU).
- Transparentnost: Ker nabave po novem režimu niso objavljene na portalu TED (Tenders Electronic Daily), ponudniki iz drugih držav članic sploh niso obveščeni o priložnostih. To ustvarja netransparenten trg, zaprt za zunanje opazovalce.
- Enakopravna obravnava: Domači veledrogeristi, ki imajo že vzpostavljene odnose z lekarnami, so v privilegiranem položaju. Tuji ponudniki ne morejo konkurirati pod enakimi pogoji, saj ni jasnih, vnaprej objavljenih meril za izbiro (npr. točkovanje cene). Odločitev o tem, kdo bo dobavil 70 % zdravil, je prepuščena arbitrarni presoji vodstva lekarne, kar je definicija diskriminacije.
Sistemska odsotnost pravnega varstva
Komisija je še posebej kritična do dejstva, da nova slovenska ureditev onemogoča uporabo pravnih sredstev. Direktiva 89/665/EGS in Direktiva 2007/66/ES zahtevata, da imajo gospodarski subjekti možnost učinkovite revizije odločitev naročnikov. Z izključitvijo uporabe ZJN-3 in posledično pristojnosti DKOM je Slovenija ponudnikom (npr. neizbrani veledrogeriji, ki bi ponudila cenejša zdravila) odvzela pravico do sodnega varstva. Prenos nadzora na farmacevtsko inšpekcijo, ki preverja le strokovne pogoje in ne postopkov oddaje naročil, ne zadošča zahtevam po učinkovitem pravnem varstvu.
4. Argumentacija vpletenih strani
Konflikt med Ljubljano in Brusljem razkriva dva diametralno nasprotna pogleda na vlogo države in trga pri oskrbi z zdravili.
Republika Slovenija: javni interes in specifika trga
Slovenija v svojem zagovoru (odgovor na uradni opomin in v javnih izjavah) gradi obrambo na konceptu sui generis narave zdravil.
- Varnost preskrbe in javno zdravje: Osrednji argument je, da zdravila niso navadno blago. Vsaka zamuda, ki bi jo povzročili pritožbeni postopki v okviru javnega naročanja (revizije na DKOM pogosto trajajo več mesecev), bi lahko neposredno ogrozila zdravje in življenja pacientov. Slovenija trdi, da mora biti sistem nabave fleksibilen in hiter, kar toga pravila ZJN-3 ne omogočajo.
- Preprečevanje monopolov z "in-house" logiko: Zagovorniki ZLD-1 trdijo, da pravilo "70/30" (omejitev enega dobavitelja na 70 % prometa) dejansko spodbuja konkurenco bolj kot razpisi, kjer bi lahko en velik ponudnik (npr. mednarodna korporacija) zmagal na vseh sklopih in ustvaril monopol. Z zahtevo po vsaj treh dobaviteljih naj bi se ohranjala pluralnost trga.
- Ekonomska učinkovitost: Lekarne, zlasti Lekarna Ljubljana, argumentirajo, da neposredna pogajanja in dolgoročni odnosi z dobavitelji (pogosto kar lastnimi, npr. LL Grosist) omogočajo boljše pogoje in stabilnost cen, kar je v interesu javnih financ.
Evropska komisija: primarnost prava in tržna načela
Evropska komisija te argumente sistematično zavrača, pri čemer se opira na bogato sodno prakso in ekonomska dejstva:
- Zadostnost obstoječih mehanizmov: Komisija poudarja, da Direktiva 2014/24/EU že vsebuje mehanizme za nujne primere (pospešeni postopki, skrajšani roki). Argument, da javna naročila per se povzročajo pomanjkanje zdravil, ni empirično podprt. Večina držav članic EU uspešno izvaja javna naročila za zdravila brez ogrožanja preskrbe.
- Nedokazanost tveganja: Kot je ugotovilo tudi slovensko Računsko sodišče, Slovenija ni predložila konkretnih dokazov, da bi izvedba razpisa dejansko kdaj povzročila pomanjkanje zdravil. Gre za hipotetično tveganje, ki se uporablja kot izgovor za izogibanje pravilom.
- Psevdo-konkurenca: Komisija opozarja, da sistem 70/30 ne zagotavlja konkurence na podlagi cene ("price competition"). Nasprotno, omogoča kartelno razdelitev trga. Dovoljuje, da javni zavod 70 % sredstev dodeli preferiranemu dobavitelju brez preverjanja, ali bi kdo drug ponudil nižjo ceno. To ni preprečevanje monopola, temveč državno sponzoriranje oligopola.
- Transparentnost kot varovalka: Brez transparentnosti ni mogoče preveriti, ali se javna sredstva porabljajo gospodarno. Netransparentnost neizogibno vodi v višje cene in neučinkovitost, kar dolgoročno škoduje javnemu zdravstvenemu sistemu bolj kot administrativno breme razpisov.
5. Tveganja korupcije in sistemske integritete
Eno ključnih vprašanj, ki ga naslavlja tudi uporabnikova poizvedba, je obseg in narava korupcijskih tveganj v novem sistemu. Analiza kaže, da so ta tveganja visoka, sistemska in večplastna.
Ugotovitve Komisije za preprečevanje korupcije (KPK)
Komisija za preprečevanje korupcije (KPK) že od leta 2018 opozarja na specifična tveganja v lekarniški dejavnosti. Njena priporočila so bila jasna, a v veliki meri ignorirana pri pripravi ZLD-1.
- Netransparentni vplivi dobaviteljev: KPK je identificirala visoko tveganje nedovoljenih vplivov farmacevtskih podjetij in veledrogerij na vodstva javnih lekarn. To vključuje neformalna darila, sponzorstva izobraževanj in druge ugodnosti v zameno za privilegiran položaj pri nabavi. Z odpravo javnih razpisov se odstrani ključna varovalka – objektivna merila za izbiro. Ko direktor lekarne samostojno odloča o tem, kateri veledrogeriji bo namenil 70-odstotni delež (ki lahko znaša milijone evrov), je prostor za "quid pro quo" dogovore ogromen.
- Neusklajenost načrtov integritete: KPK je ugotovila, da lekarne pogosto nimajo ustrezno posodobljenih registrov tveganj in da ne poročajo dosledno o izvajanju načrtov integritete. Nova zakonodaja to stanje še poslabšuje, saj zmanjšuje zunanji nadzor.
- Protikorupcijske klavzule: Čeprav so te formalno obvezne, njihova uveljavitev v praksi šepa. KPK priporoča vnos teh klavzul v vse anekse, a brez transparentnega postopka sklepanja pogodb je težko preveriti, ali se te določbe dejansko spoštujejo.
Vertikalna integracija in primer "LL Grosist"
Specifično tveganje za slovenski prostor predstavlja model vertikalne integracije, kjer javni zavod (npr. Lekarna Ljubljana) ustanovi lastno veledrogerijo (LL Grosist).
- Konflikt interesov "In-House": LL Grosist, ki je v lasti Lekarne Ljubljana, deluje na trgu kot komercialni subjekt. Po podatkih iz letnih poročil ustvarja desetine milijonov evrov prihodkov. ZLD-1 omogoča Lekarni Ljubljana, da svojemu hčerinskemu podjetju dodeli maksimalno dovoljeno kvoto (70 %) brez preverjanja cen na trgu. To ustvarja zaprt finančni krog, kjer se javni denar pretaka v podjetje, ki sicer deluje na trgu, a je zaščiteno pred konkurenco.
- Tržna distorzija: LL Grosist s tem dobi garantiran denarni tok, ki ga lahko uporablja za agresivno širitev na druge trge (npr. prodaja drugim lekarnam, bolnišnicam) ali za subvencioniranje drugih dejavnosti, kar predstavlja nepošteno konkurenco ostalim veledrogerijam (npr. Salus, Kemofarmacija), ki se morajo za posle boriti na trgu.
- Tveganje prelivanja sredstev: Obstaja tveganje, da se dobički, ustvarjeni z maržami na zdravila (plačana iz blagajne ZZZS), prelivajo v občinske proračune ali druge projekte, namesto da bi se vrnili v zdravstveni sistem v obliki nižjih cen.
Kvantifikacija korupcijskih tveganj
Tveganja korupcije pri nabavah javnih lekarniških zavodov v Sloveniji lahko ocenimo kot izjemno velika in kritična zaradi naslednjih dejavnikov:
1. Visoka vrednost poslov: Lekarniški trg obsega stotine milijonov evrov letno.
2. Diskrecijska pravica: Novi zakon daje vodstvom lekarn skoraj neomejeno diskrecijsko pravico pri izbiri dobaviteljev znotraj zakonskih kvot.
3. Odsotnost revizijske sledi: "Pogajanja" brez javne objave pogosto ne puščajo jasne dokumentarne sledi o tem, zakaj je bil izbran točno določen dobavitelj in ali je bila cena res najugodnejša.
4. Institucionalna slepota: S prenosom nadzora na inšpekcijo, ki nima forenzičnih orodij za odkrivanje finančnega kriminala, se drastično zmanjša verjetnost odkrivanja nepravilnosti.
Tabela 1 prikazuje primerjavo mehanizmov nadzora pred in po uveljavitvi ZLD-1, kar jasno ilustrira povečanje tveganj.
| Mehanizem nadzora | Ureditev po ZJN-3 (Prej) | Ureditev po ZLD-1 (Zdaj) | Vpliv na korupcijsko tveganje |
| Objava potrebe | Obvezna na Portalu javnih naročil/TED. | Ni potrebna. | Drastično povečanje: Omejitev informacij na izbran krog. |
| Kriteriji izbire | Vnaprej določeni, objektivni (cena, kakovost). | Subjektivna presoja znotraj kvote 70 %. | Povečanje: Možnost prikrojevanja in favoriziranja. |
| Pravno varstvo | Možnost pritožbe neizbranih na DKOM. | Izključeno. | Kritično povečanje: Odprava zunanjega "policaja". |
| Revizija | Računsko sodišče (redno). | Računsko sodišče (lahko, a zakon legalizira prakso). | Negotovo: Legalizacija prej spornih praks otežuje revizijo. |
6. Posledice: kršenje pravne države in višje cene za potrošnike
Vztrajanje pri trenutni ureditvi ima poleg pravnih in korupcijskih tudi resne ekonomske implikacije za Slovenijo.
Če Slovenija ne bo uskladila zakonodaje do izteka roka v obrazloženem mnenju (marec 2026) in bo zadeva predana Sodišču EU, grozijo visoke kazni. Sodišče EU lahko naloži:
- Pavšalni znesek (Lump Sum): Kazen za obdobje od prve ugotovitve kršitve do sodbe. Glede na resnost kršitve (poseg v temeljno svoboščino pretoka blaga in storitev) in bogastvo države, bi ta znesek lahko znašal več milijonov evrov.
- Dnevno denarno kazen (Penalty Payment): Kazen za vsak dan zamude pri izvršitvi sodbe. Ta instrument je namenjen prisiljevanju države k spoštovanju prava in se lahko hitro povzpne v desetine milijonov evrov letno.
Argument zagovornikov ZLD-1, da bo ureditev ohranila nizke cene (glej Sliko 1 kot primer cene, ki nikakor ni nizka, temveč izjemno visoka), je ekonomsko vprašljiv. Ekonomska teorija in empirični dokazi kažejo, da pomanjkanje konkurence dolgoročno vodi v višje cene.
- Če so veledrogerije varne v svojih "kvotah" (70 % trga zagotovljenega), nimajo spodbude za zniževanje marž.
- Onemogočanje vstopa tujim diskontnim veledrogerijam ali specializiranim ponudnikom preprečuje pritisk na znižanje cen.
- Javni zdravstveni sistem (ZZZS) tako plačuje več, kot bi v razmerah popolne konkurence, kar zmanjšuje sredstva, ki so na voljo za druge zdravstvene storitve.
Slika: Primer razlike v ceni - Slovenija in povprečje EU
Slovenija se s tem postopkom uvršča med države, ki sistemsko kršijo pravila pravne države (Rule of Law) na področju notranjega trga. To slabi pogajalsko pozicijo Slovenije v drugih evropskih dosjejih in zmanjšuje privlačnost države za tuje investitorje, ki iščejo stabilno in predvidljivo pravno okolje, ne pa okolja, kjer se pravila spreminjajo za zaščito lokalnih interesnih skupin.
7. Pričakovani razplet
Postopek INFR(2025)4011 je simptom globokega razkoraka med slovensko prakso upravljanja javnih sistemov in standardi Evropske unije. Novela ZLD-1, ki je bila predstavljena kot rešitev za varnost preskrbe, se je izkazala za "Pandorino skrinjico", ki je odprla vprašanja korupcije, nedovoljene državne pomoči in kršitve temeljnih tržnih svoboščin.
Argumenti Evropske komisije so pravno prepričljivi in podprti z obsežno sodno prakso. Argumenti Slovenije o nujnosti odstopanja zaradi javnega zdravja so šibki, saj niso podprti z dokazi o neustreznosti obstoječih evropskih mehanizmov za nujne primere. Tveganja korupcije so v novem sistemu realna in visoka, saj so bile odstranjene ključne sistemske varovalke (preglednost, konkurenca, pravno varstvo).
Glede na izdajo obrazloženega mnenja januarja 2026 ima Slovenija le še malo manevrskega prostora. Najverjetnejši scenarij je, da bo morala država pod pritiskom grozeče tožbe popustiti in novelirati ZLD-1. To bo verjetno pomenilo črtanje spornega člena 14.a in ponovno vzpostavitev veljavnosti ZJN-3 za lekarne. Da bi naslovili skrbi lekarn, bi lahko država v sodelovanju s Komisijo razvila smernice za uporabo dinamičnih nabavnih sistemov ali okvirnih sporazumov, ki omogočajo hitro naročanje, a znotraj transparentnega okvira EU.
Kakršnokoli drugo ravnanje – vztrajanje pri kršitvi in dolgotrajen sodni spor – bi bilo za davkoplačevalce finančno škodljivo, za pravno varnost v državi pa pogubno. Postopek INFR(2025)4011 tako služi kot oster opomin, da članstvo v EU prinaša ne le pravice do sredstev, temveč tudi obveznosti spoštovanja skupnih pravil igre, ki so namenjena preprečevanju korupcije in zagotavljanju učinkovite porabe javnega denarja.
Citirana dela
- June infringements package: key decisions Overview by policy area 1. Environment - European Commission, 2026
- Press release - European Commission, 2026, https://www.cna.org.cy/en/press_releases/article/8626905/press-release-european-commission
- New Development in Public Procurement of Medicines - SEE Legal
- January infringements package: key decisions - European Commission, 2026
- Pravilnost nabave zdravil v Javnem zavodu Pomurske lekarne v letu 2020 - Računsko sodišče - Revizija
- Računsko sodišče: Naročanje zdravil Lekarne Sevnica neustrezno - Moje Posavje
- Zbirno poročilo: Nabava zdravil v lekarnah v letu 2020 - Računsko sodišče, 2021
- Javnim lekarnam priporočila KPK za obvladovanje korupcijskih tveganj - Politikis
- Lekarna Ljubljana se kar širi v druge občine - RTV SLO
- Evropska komisija opozorila Slovenijo zaradi kršitve pravil javnega naročanja pri dobavi zdravil javnim lekarniškim zavodom, https://www.varstvo-konkurence.si/informacije/novica/evropska-komisija-opozorila-slovenijo-zaradi-krsitve-pravil-javnega-narocanja-pri-dobavi-zdravil-javnim-lekarniskim-zavodom-agencija-je-na-ta-problem-ze-predhodno-opozorila/
