Ustavno sodišče je postopek vodilo na podlagi zahteve Konfederacije sindikatov javnega sektorja Slovenije in njenega predsednika Branimirja Štruklja, ki sta izpodbijala sklep Državnega zbora z dne 27. maja 2026 o prepovedi referenduma. Državni zbor je prepoved utemeljeval z drugo (in četrto) alinejo drugega odstavka 90. člena Ustave RS, ki določa, da referenduma ni dopustno razpisati o zakonih o davkih, carinah in drugih obveznih dajatvah ter o zakonih za izvrševanje državnega proračuna. ZIURS je sicer vseboval obsežne davčne ukrepe, med njimi znižanje DDV na osnovna živila, začasno znižanje obdavčitve energentov, spremembe pri normirancih ter uvedbo razvojne kapice pri prispevkih za socialno varnost. Vendar pa je zakonodajalec vanj vključil tudi pomembne sistemske posege v delovnopravno in pokojninsko zakonodajo, kot sta ponovna ureditev dvojnega statusa upokojencev in prisilno prenehanje pogodbe o zaposlitvi ob izpolnitvi pogojev za starostno upokojitev.
Ustavno sodišče je poudarilo, da ustavnih pojmov iz drugega odstavka 90. člena Ustave RS ne razlaga glede na formalno poimenovanje akta, temveč avtonomno, glede na njihovo ustavnopravno funkcijo. Če zakon poleg davčnih vsebin vključuje določbe, ki ne sodijo med ustavne izjeme, in te določbe po obsegu ter vsebini ne pomenijo zgolj nebistvenega, minimalnega ali postranskega dela zakona, referenduma o takem zakonu kot celoti ni mogoče prepovedati. Zgolj matematično število členov pri tem ni odločilno, temveč je treba presojati težo in sistemski pomen nedavčnih določb. Ker se referendum v slovenskem ustavnem redu lahko izvede izključno o celotnem zakonskem besedilu, je zakonodajalec z zlitjem heterogenih področij v en sam omnibus predpis sam povzročil, da je celoten zakon postal podvržen presoji volivcev. Sodišče je pri tem izrecno opozorilo, da je bila Zakonodajno-pravna služba Državnega zbora v postopku sprejemanja večkrat jasna glede tveganja tovrstne nomotehnike, zato bi moral Državni zbor davčne vsebine izločiti v samostojen zakonski predlog, če bi želel zavarovati njihovo neposredno uveljavitev.
Konsistentnost ustavnosodne prakse
Primerjava med odločbo U-I-106/26 in predhodno odločbo št. U-I-371/22 z dne 2. aprila 2025 odpira temeljno vprašanje koherentnosti ustavnosodnega nadzora nad omnibus zakonodajo. V zadevi U-I-371/22 je Ustavno sodišče presojalo Zakon za zmanjšanje neenakosti in škodljivih posegov politike ter zagotavljanje spoštovanja pravne države (ZZNŠPP), ki je z enim samim zakonom posegel v enajst sistemsko nepovezanih zakonov. Sodišče je takrat zavzelo izrazito zadržano stališče, po katerem izbira načina noveliranja zakonske ureditve načeloma sodi v polje proste presoje zakonodajalca in sama po sebi ni ustavno sporna, razen če privede do konkretnih kršitev načela jasnosti, določljivosti ali pravne varnosti iz 2. člena Ustave RS.
V zadevi U-I-106/26 pa je Ustavno sodišče ubralo bistveno strožji pristop, saj je omnibus tehniko neposredno povezalo z izvrševanjem pravice do zakonodajnega referenduma iz 90. člena Ustave RS. Čeprav je Državni zbor v odgovoru na zahtevo izrecno navajal ravno precedens iz odločbe U-I-371/22 kot dokaz, da združevanje vsebin ni protiustavno, je Ustavno sodišče to sklicevanje zavrnilo. Pojasnilo je, da v postopku ZZNŠPP Državni zbor ni sprejel sklepa o nedopustnosti referenduma, zato se vprašanje ustavnih izjem takrat sploh ni odprlo. Kljub temu pa v strokovni javnosti ostaja očitek o določeni vsebinski nekonsistentnosti: medtem ko je Ustavno sodišče pri ZZNŠPP (iz časa Golobove vlade) dopustilo hkratno noveliranje enajstih raznorodnih področij, češ da ima zakonodajalec široko avtonomijo, je pri ZIURS (ki je predlog poslancev sedanjega sklica) prav zaradi raznorodnosti vsebin ugotovilo zlorabo nomotehničnih pristopov, ki da ogroža ustavno ravnovesje med neposredno demokracijo in javnofinančno stabilnostjo.
Odklonilno ločeno mnenje in notranja razhajanja sodnikov
Odločitev je bila sprejeta s sedmimi glasovi za in enim proti. Odklonilno ločeno mnenje je podal sodnik mag. Marko Starman, ki se ni strinjal z metodološkim izhodiščem večine. Po njegovem mnenju večinsko stališče napačno interpretira razmerje med drugo alinejo drugega odstavka 90. člena Ustave RS in naravo interventnih zakonov. Starman je poudaril, da je zakonodajalec zasledoval celovit razvojni cilj, pri čemer bi morala presoja ustavnih izjem temeljiti na pretežnem javnofinančnem namenu zakona, ne pa na seciranju posameznih institutov, kot so delovnopravne in pokojninske določbe.
Opozoril je tudi na nevarno pravno praznino in paralizo izvršilne veje oblasti, ki nastane, ko se zaradi manjšega dela zakonskih določb omogoči padec celotnega javnofinančnega svežnja, vrednega skoraj milijardo evrov letno. V ločenem mnenju je izpostavil, da taka razlaga sili zakonodajalca v pretirano fragmentacijo zakonodajnih postopkov in odpira vrata strateškemu blokiranju nujnih ekonomskih reform prek referendumskega odločanja. Nasprotno pa so sodniki v pritrdilnih ločenih mnenjih (dr. Primož Gorkič, dr. Rok Svetlič in dr. Katja Šugman Stubbs) utemeljili, da Ustava RS ne pozna delnega zakonodajnega referenduma, zaradi česar bi potrditev vladnega sklepa pomenila bianco menico za zakonodajalca, da vsakršen sistemski poseg v pravice zavaruje pred referendumom zgolj tako, da mu doda nekaj davčnih členov.
Praktični vpliv
ZIURS zaradi nadaljevanja referendumskega postopka še ne more biti razglašen in uveljavljen. Roki za zbiranje 40.000 overjenih podpisov volivcev, ki so bili zaradi sodnih počitnic in zakonskih določil ZRLI med 15. julijem in 31. avgustom začasno ustavljeni, začnejo znova teči 1. septembra 2026.
Viri in reference
- Odločba Ustavnega sodišča RS št. U-I-106/26 z dne 24. 7. 2026 (Uradni list RS, št. 1315/2026)
- Odločba Ustavnega sodišča RS št. U-I-371/22 z dne 2. 4. 2025 (Uradni list RS, št. 34/2025)
- Zakon o interventnih ukrepih za razvoj Slovenije (predlog zakona, EPA 15-X)
- Sklep o nedopustnosti razpisa zakonodajnega referenduma o Zakonu o interventnih ukrepih za razvoj Slovenije (Uradni list RS, št. 771/26)
