Strokovno skupino so v mandatu Golobove vlade sestavljali Aleš Zalar (predstavnik Gibanja Svoboda), Ciril Ribičič (predstavnik Socialnih demokratov), Dino Bauk (predstavnik Levice) in Janez Pogorelec (predstavnik Nove Slovenije). Skupina je v letu 2023 opravila temeljito analizo predloga (EPA 0299-IX) in podprla prenos pristojnosti imenovanja na predsednika republike, vendar je po preučitvi mednarodnih standardov zavzela nedvoumno stališče, da uvedba poskusnega mandata ni skladna s sodobnim pravom Evropske unije (EU) in standardi Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP). Vendar pa je to bolj interpretativno oziroma politično-pravno stališče kot nesporno pravno dejstvo.
K temu je Sodni svet Republike Slovenije, kot osrednji ustavni organ za zagotavljanje neodvisnosti sodstva, dodal, da poskusni mandat v smislu opravljanja polne sodniške funkcije pod pogojem naknadne potrditve zanje ni sprejemljiv. Niso pa nasprotovali morebitni preizkusni dobi, če bi bila ta koncipirana izključno kot faza usposabljanja in izobraževanja sodniških kandidatov, preden ti prevzamejo polna pooblastila sojenja. To poudarja ključno razlikovanje med "sodnikom na preizkušnji", ki že avtonomno odloča o pravicah in obveznostih državljanov, ter "sodniškim pripravnikom", ki se pod mentorstvom šele usposablja za prevzem te funkcije.
Izhodišče vsakršnega razumevanja dopustnosti poskusnega mandata izhaja iz temeljnega načela neodvisnosti sodstva, ki strogo zahteva, da so sodniki pri svojem odločanju popolnoma imuni na vsakršne zunanje (politične, izvršilne, zakonodajne) in notranje (hierarhične, upravne) pritiske. Krovni mednarodni dokumenti mehkega prava, kot je Univerzalna deklaracija o neodvisnosti sodstva (znana tudi kot Singhvijeva deklaracija) ter priporočila Odbora ministrov Sveta Evrope, jasno določajo, da morajo imeti sodniki zagotovljen trajen mandat do zakonsko določene upokojitvene starosti, pri čemer naj bodo predčasne razrešitve ali suspenzi omejeni zgolj na strogo opredeljene disciplinske ali zdravstvene razloge v okviru poštenih postopkov.
Univerzalna listina sodnika (Universal Charter of the Judge), ki jo je leta 1999 sprejelo Mednarodno združenje sodnikov, v 8. členu izrecno poudarja, da mora biti sodnik imenovan dosmrtno oziroma za takšno obdobje in pod takšnimi pogoji, da njegova sodniška neodvisnost ni ogrožena. Mednarodno združenje sodnikov (IAJ) je nato listino leta 2017 bistveno posodobilo.
Posvetovalni svet evropskih sodnikov (CCJE) je v svojem prvem mnenju (Mnenje št. 1 iz leta 2001) poudaril, da nekateri civilnopravni sistemi sicer poznajo obdobja usposabljanja ali preizkušanja za nove sodnike, vendar pa tovrstna obdobja pogosto ustvarjajo inherentne napetosti z načelom nepremakljivosti in neodvisnosti.
Stališča Beneške komisije in psihološki fenomen "vnaprejšnje poslušnosti"
Evropska komisija za demokracijo skozi pravo (splošno znana kot Beneška komisija), ki deluje kot najvišje posvetovalno telo Sveta Evrope za ustavna vprašanja, je v svojih številnih mnenjih močno kritična do poskusnih mandatov. V svojem Poročilu o imenovanjih sodnikov iz leta 2007 (CDL-AD(2007)028) in Poročilu o neodvisnosti pravosodnega sistema iz leta 2010 (CDL-AD(2010)004) Beneška komisija izpostavlja, da bi moralo biti imenovanje rednih sodnikov permanentno in da so sodniki, imenovani za poskusno dobo, v problematičnem položaju.
Glavni argument Beneške komisije proti poskusnemu mandatu temelji na psihološkem in strukturnem fenomenu, ki ga komisija imenuje "vnaprejšnja poslušnost" (ang. pre-emptive obedience). Sodnik, ki je imenovan le za določeno poskusno obdobje (na primer tri ali pet let) in katerega kariera, profesionalni ugled ter nenazadnje ekonomsko preživetje sta odvisna od pozitivne ocene ob koncu tega obdobja, se znajde v izjemno prekarnem in podrejenem položaju. Zaradi naravne človeške želje po potrditvi v trajni mandat obstaja velika, pogosto neizogibna nevarnost, da bo takšen sodnik svoje sodne odločitve prilagajal tistim, ki ga bodo ocenjevali. Ne glede na to, ali to ocenjevanje izvaja predsednik sodišča, sodni svet, vrhovno sodišče ali celo predstavniki izvršilne veje oblasti, se bo poskusni sodnik zavestno ali podzavestno izogibal odločitvam, ki bi bile v nasprotju s prevladujočo politično, pravno ali institucionalno klimo.
Kljub načelnemu nasprotovanju pa Beneška komisija poskusnega mandata ne »prepoveduje« povsem absolutno (dejansko sicer nima nobenih pristojnosti prepovedovanja, saj so njena mnenja nezavezujoča). Dopušča ga predvsem v državah z relativno novimi ali tranzicijskimi pravosodnimi sistemi (t. i. new democracies), kjer morda manjka dolgotrajna kultura in tradicija sodniške neodvisnosti in kjer obstaja močna praktična potreba po preverjanju usposobljenosti kandidatov pred podelitvijo dosmrtnega mandata.
Vendar pa mora biti v takšnih primerih poskusni mandat zamejen z izjemno strogimi in nepopustljivimi varovali:
1. Kratkotrajnost in prepoved veriženja: Poskusna doba mora biti kratka in izrecno omejena v zakonu, brez kakršnekoli možnosti večkratnih veriženj pogodb ali podaljševanj, ki bi sodnika zadrževala v prekarnem položaju nesorazmerno dolgo.
2. Vnaprej določeni in transparentni postopki: Zadržanje sodnika v trajnem mandatu mora slediti pravičnemu, transparentnemu in predvidljivemu postopku, ki je bil vnaprej določen z zakonom.
3. Objektivni kriteriji: Odločitev o neimenovanju v trajni mandat mora temeljiti izključno na jasno opredeljenih, objektivnih strokovnih kriterijih in ne na političnih ali neformalnih preferencah evalvatorjev.
4. Ista procesna jamstva kot pri razrešitvi: Za sodnika, ki mu je ob izteku poskusne dobe trajni mandat zavrnjen, morajo veljati absolutno ista procesna jamstva in pravna sredstva, kot veljajo v postopkih razrešitve sodnika s trajnim mandatom (vključno s pravico do pritožbe na neodvisno sodišče).
5. Neodvisen organ odločanja: Odločitev o potrditvi v trajni mandat mora sprejeti izključno neodvisen organ (najpogosteje sodni svet, sestavljen pretežno iz sodnikov, ki jih izvolijo njihovi kolegi), brez vsakršnega vpletanja izvršilne ali zakonodajne veje oblasti.
V praksi Svet Evrope in Beneška komisija državam članicam močno in vztrajno priporočata, naj namesto poskusnega mandata s polnimi pooblastili raje uvedejo preizkusno obdobje v obliki usposabljanja (sodniškega pripravništva), kjer kandidat pomaga pri pripravi osnutkov sodb, preučuje sodne spise in sodeluje na obravnavah, ne more pa še samostojno sprejemati končnih sodnih odločitev, ki morajo biti pridržane izključno stalnim sodnikom z zagotovljeno nepremakljivostjo.
Evropska konvencija o človekovih pravicah
Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP) vprašanje poskusnega mandata presoja primarno in skoraj izključno skozi prizmo prvega odstavka 6. člena EKČP, ki vsakomur v postopku odločanja o njegovih civilnih pravicah in obveznostih ali o kakršnikoli kazenski obtožbi zoper njega zagotavlja pravico do poštenega in javnega sojenja v razumnem roku pred neodvisnim in nepristranskim sodiščem, ustanovljenim z zakonom. Pri določanju, ali je sodišče mogoče šteti za "neodvisno" v smislu 6. člena, ESČP tradicionalno upošteva način imenovanja njegovih članov, trajanje njihovega mandata, obstoj ustreznih jamstev proti zunanjim pritiskom ter vprašanje, ali organ daje tudi navzven videz neodvisnosti. Sodna praksa ESČP na tem področju je zelo niansirana, včasih tudi zgodovinsko pogojena, in kaže, da poskusni mandat sam po sebi in abstracto ne pomeni nujno kršitve EKČP, v kolikor so izpolnjeni izjemno strogi pogoji glede postopka imenovanja, trajanja in celovite zaščite pred zunanjimi pritiski.
Pravo Evropske unije, sodna praksa SEU in načelo prepovedi nazadovanja
Sodobno pravo Evropske unije postavlja bistveno drugačne, nove in še precej višje ovire za države članice, ki bi takšen sistem želele uvesti na novo. Sodišče Evropske unije (SEU) je v zadnjih letih izjemno močno in proaktivno razvilo svojo sodno prakso na področju varstva vladavine prava, ki je kot ena temeljnih vrednot EU zapisana v 2. členu Pogodbe o Evropski uniji (PEU). To uresničuje predvsem prek zagotavljanja učinkovitega sodnega varstva (drugi pododstavek 1. odstavka 19. člena PEU) in pravice do poštenega sojenja (47. člen Listine EU o temeljnih pravicah).
Prebojna in danes že legendarna sodba SEU v zadevi Associaçao Sindical dos Juízes Portugueses (ASJP, zadeva C-64/16) z dne 27. februarja 2018 je korenito spremenila pravno krajino EU. V tej zadevi je Portugalsko vrhovno upravno sodišče na SEU naslovilo vprašanje za predhodno odločanje (v okviru 267. člena PDEU) glede tega, ali je začasno in splošno znižanje plač sodnikom portugalskega Računskega sodišča (Tribunal de Contas) zaradi varčevalnih ukrepov med gospodarsko krizo v skladu z načelom sodniške neodvisnosti po pravu EU. Čeprav je SEU odločilo, da splošno znižanje plač v javnem sektorju v tem specifičnem primeru ni kršilo neodvisnosti, pa je s to sodbo vzpostavilo epohalno doktrino: načelo, da neodvisnost nacionalnih sodišč, ki potencialno odločajo o vprašanjih prava EU, ni več le notranja organizacijska zadeva držav članic, temveč neposredna in zavezujoča obveznost po pravu EU (operacionalizacija vladavine prava). Sodba ASJP je služila kot pravni precedens za vse nadaljnje postopke Evropske komisije proti kršitvam vladavine prava na Poljskem, Madžarskem in drugod.
Iz te in kasnejših, številnih sodb SEU glede pravosodnih reform v državah članicah izhaja tako imenovano načelo nenazadovanja oziroma prepovedi nazadovanja (ang. principle of non-regression). Iz sodne prakse SEU izhaja močan zadržek do reform, ki bi lahko znižale raven institucionalnih jamstev sodniške neodvisnosti, posebej če ustvarjajo tveganje političnega vpliva na sodstvo. Zlasti to velja za spremembe, ki bi kakorkoli oslabile, zmanjšale ali degradirale garancije sodniške neodvisnosti, kot so veljale ob pristopu zadevne države članice k Evropski uniji. Zmanjšanje ravni zaščite oziroma nazadovanje se ugotavlja s primerjavo ureditve in pravnih standardov neposredno pred reformo (ob pristopu) ter ureditve, ki jo država poskuša na novo implementirati, pri čemer se upošteva ustavna struktura, veljavna zakonodaja, obstoječa sodna praksa in celo politični nameni tistih, ki ukrepe sprejemajo. Poudariti velja, da SEU tega načela ni razvil kot jasno kodificiranega samostojnega testa v smislu: »Država ne sme nikoli uvesti nižje ravni zaščite kot ob pristopu«, pač pa je sodna praksa je bolj niansirana in presoja konkretne učinke reform na dejansko neodvisnost sodstva.
Primerjalnopravna analiza: Posebni statusi sodnikov v državah članicah EU pred pridobitvijo trajnega mandata
Podatki in statistike Evropske komisije za učinkovitost pravosodja pri Svetu Evrope (CEPEJ) iz leta 2024 razkrivajo, da približno 37 % (17) držav članic in entitet znotraj širšega okvira Sveta Evrope pozna določeno obliko poskusnega obdobja za sodnike. Trajanje in narava tega obdobja se izjemno razlikujeta od države do države: ponekod gre zaposkusne sodnike s polno jurisdikcijo (ang. probationary judge) drugod za sodniške kandidate / pripravnike v obdobju usposabljanja (ang. trainee judge ali candidate judge). Trajanje se giblje od treh mesecev na Danskem, enega leta na Cipru in Portugalskem, do bistveno daljših obdobij treh do petih let v Nemčiji in preteklih ureditvah Bolgarije ter Latvije.
Države s sistemom polnih poskusnih sodnikov
Nemčija: Richter auf Probe (Sodnik na preizkušnji)
Zvezna republika Nemčija ima najstarejšo, najbolj razvito in globoko utrjeno prakso poskusnega mandata v Evropi, katere zakonitost je potrdila tudi predhodnica ESČP v zadevi Stieringer, št. 28899/95 z dne 25. novembra 1996. Po zaključku zahtevnega pravnega študija in dveh državnih izpitih so kandidati, ki so izbrani za sodniški poklic v posamezni zvezni deželi, sprva imenovani za sodnike na preizkušnji (Richter auf Probe). Preizkusna doba traja najmanj tri in največ pet let. V tem celotnem obdobju ima sodnik na preizkušnji polno jurisdikcijo; povsem samostojno vodi glavne obravnave, ocenjuje dokaze in sprejema sodbe v polnem obsegu. Prav tako je med poskusnim obdobjem redno in namerno premeščen med različnimi sodišči in oddelki (na primer med lokalnimi civilnimi sodišči, okrožnimi kazenskimi sodišči in zelo pogosto celo državnimi tožilstvi), z namenom, da pridobi celovit pregled nad delovanjem pravosodnega sistema v praksi.
Kritičen element, ki rešuje ta nemški sistem pred ustavnimi pritožbami in mednarodnimi sankcijami, je izjemno trdna procesna arhitektura in stoletna tradicija. Nemški zakon o sodniški službi (Deutsches Richtergesetz) razširja ustavno garancijo neodvisnosti pravosodja iz 97. člena Temeljnega zakona (Grundgesetz) na poskusne sodnike. Če sodniško telo po treh do petih letih oceni, da kandidat po strokovni plati ni primeren za stalno funkcijo, ga je sicer mogoče razrešiti (S. 22 Zakona), vendar ima prizadeti poskusni sodnik po členu 78(3c) pravico zahtevati polno sodno varstvo in presojo te razrešitve pred specializiranim disciplinskim sodiščem za sodnike. Nemški sistem dokazuje, da je poskusni mandat morda mogoče združiti z visokimi standardi vladavine prava, a izključno pod pogojem, da sloni na dolgoletni kulturi nepolitične pravne stroke in strogih garancijah avtonomije.
Vendar pa pravni strokovnjaki in raziskovalci celo v Nemčiji opozarjajo na njegove skrite pasti. Analize kažejo, da so poskusni sodniki na začetku svoje kariere izjemno dojemljivi za t. i. neformalna pravila in vplive. Predsedniki sodišč ali ministri za pravosodje (odvisno od dežele) imajo moč nad njihovimi premeščanji ter dodeljevanjem področij dela, kar ustvarja tihe neformalne pritiske, ko poskusni sodnik noče tvegati konflikta z nadrejenimi, ki bodo kasneje odločali o njegovem življenjskem mandatu. Tudi nedavne študije opozarjajo na ranljivost tega sistema ob morebitnem vzponu avtoritarnih populistov, ki bi lahko izkoristili nejasna merila pri zaposlovanju in razporejanju poskusnih sodnikov za politizacijo določenih pravnih področij (npr. azilnega prava).
Nekdanji socialistični sistemi (Latvija in Bolgarija)
V zadnjem desetletju je na ravni Evropske unije mogoče zaznati zelo jasen trend med državami, ki so v preteklosti imele močno zakoreninjene sisteme dolgoletnih poskusnih mandatov. Zaradi strogih zahtev EKČP, pritiska institucij EU, mnenj Beneške komisije in telesa GRECO so številne države svoje poskusne mandate ali popolnoma ukinile ali pa drastično okrepile pristojnosti neodvisnih sodnih svetov.
Latvija je dolga leta tradicionalno imenovala sodnike okrajnih sodišč za začetno triletno poskusno obdobje. Po preteku teh treh let je poskusne sodnike ocenjeval Sodni kvalifikacijski odbor, minister za pravosodje pa je, opirajoč se na to oceno, predlagal parlamentu (Saeima) imenovanje sodnika v trajni mandat. Če je bila ocena nezadovoljiva, minister kandidata preprosto ni predlagal. Zavedajoč se problematičnosti takšnega vmešavanja izvršilne veje oblasti (ministra in parlamenta) v potrjevanje mandatov, je Latvija leta 2018 sprejela pomembne spremembe Zakona o sodniški službi (Law on Judicial Power). Pristojnosti za predlaganje imenovanj, premestitve in evalvacijo poskusnih sodnikov ter kandidatov je bistveno in skoraj v celoti prenesla na prenovljen Sodni svet (Council for the Judiciary), ki je sestavljen iz 15 članov (8 po položaju in 7 izvoljenih sodnikov). S tem je drastično omejila politično diskrecijo pri odločanju o tem, kdo bo po preizkusni dobi dobil trajni mandat in kdo ne, sčasoma pa se sistem vedno bolj odmika od prekarizacije k stalnosti.
Še bistveno ostrejši rez je naredila Bolgarija. Tamkajšnji pravosodni sistem je v post-komunistični tranziciji predvideval izjemno dolgo, kar petletno poskusno obdobje za mlade sodnike, preden so prejeli trajni mandat. Zaradi globokih sistemskih težav s korupcijo, ostrih poročil GRECO o preveliki moči Vrhovnega sodnega sveta in tožilstva, kritik Parlamentarne skupščine Sveta Evrope in ustavnih reform, podprtih s strani Beneške komisije, je bil izjemen mednarodni pritisk za ukinitev te prakse. Beneška komisija je izrecno opozorila, da pet let negotovosti pomeni nedopustno hromitev sodniške neodvisnosti, saj sodnik pet let sodi v strahu za svojo službo in je podvržen vplivu tistih, ki nadzirajo njegovo imenovanje. Posledično so obsežne bolgarske pravosodne reforme uspele popolnoma odpraviti ta sporni petletni poskusni mandat in so vzpostavile takojšnjo zaščito s trajnim mandatom za vse sodnike ob vstopu v službo (zgolj ob šestmesečnem strokovnem usposabljanju pred prevzemom pooblastil).
Portugalska: Kombiniran sistem usposabljanja in kratke poskusne dobe
Portugalska uporablja zanimiv dvostopenjski hibridni sistem, ki združuje elemente obeh svetov. Kandidati se sprva več let izobražujejo v krovni državni instituciji, Centru za pravosodne študije (Centro de Estudos Judiciários – CEJ), ki deluje z administrativno avtonomijo pod okriljem ministrstva za pravosodje. To prvo, strogo teoretično in praktično obdobje usposabljanja na inštitutu traja dva cikla (vsak po 11 mesecev, skupaj torej skoraj dve leti) in se zaključi z zelo natančnim ocenjevanjem ter razvrstitvijo uspešnosti.
Tisti kandidati, ki izpolnijo visoke zahteve in kvote te faze, šele nato nastopijo kratkotrajen, zgolj enoletni poskusni mandat (port. juízes em regime de estágio) neposredno na sodiščih prve stopnje. V tem enem letu so sicer že imenovani za poskusne sodnike pripravnike s strani Visokega sodnega sveta, vendar delujejo pod strogim nadzorom in neposrednim vodstvom izkušenega sodnika mentorja. Njihove odločitve so podvržene evalvaciji tako z vidika tehnične in pravne ustreznosti kot procesne pravilnosti in človeškega odnosa do strank. Šele na koncu tega enoletnega poskusnega obdobja na sodišču kandidati pristopijo k zaključnemu ocenjevanju sposobnosti (capacity exam). Izključno tisti, ki so uspešni, so dokončno imenovani za trajne sodnike na portugalskih sodiščih s strani predsednika države. Zaradi izjemnega pomanjkanja kadrov v portugalskem pravosodju in preobremenjenosti sodišč pa Portugalska v zadnjem času celo razmišlja o skrajšanju teh usposabljanj in poskusnih obdobij, da bi hitreje prišla do novih polnopravnih sodnikov.
Opomba
Morebiten vtis, ki bi izhajal iz zgoraj navedenega, da imajo mnenja Beneške komisije, CCJE, IAJ, GRECO skoraj enako normativno težo kot sodbe SEU ali ESČP, bi bil napačen. Formalno to ne drži.
Viri in reference
- Beneška komisija CDL-AD(2007)028 (Judicial Appointments)
- Beneška komisija CDL-AD(2010)004 (Independence of the Judicial System – Part I)
- CCJE Opinion No. 1 (2001)
- Universal Charter of the Judge (IAJ, 2017), https://www.iaj-uim.org/iuw/wp-content/uploads/2018/01/Oberto_The_Universal_Charter_of_the_Judge_2017.pdf
- CEPEJ Evaluation Report 2024, https://www.coe.int/en/web/cepej/cepej-work/evaluation-of-judicial-systems
- SEU C-64/16 (ASJP)
- Stieringer, št. 28899/95 z dne 25. novembra 1996
- Singhvijeva deklaracija, https://www.icj.org/wp-content/uploads/2014/03/Singhvi-Declaration-instruments-1989-eng.pdf
- https://www.unodc.org/res/ji/import/international_standards/the_universal_charter_of_the_judge/universal_charter_2017_english.pdf
- https://n1info.si/novice/slovenija/imenovana-strokovna-skupina-za-ustavne-spremembe-pri-imenovanju-sodnikov/
- https://x.com/AlesZalar/status/2058115333668348264?s=20
Pogovor z LEXI
