Enotni mehanizem za reševanje bank v težavah, ki ga vzpostavlja direktiva, je namreč eden od stebrov prihodnje bančne unije EU. Pred tem, novembra 2013, je začela veljati Uredba 1024/2013 o enotnem mehanizmu nadzora, ki je prvi steber bančne unije. Enotni sistem zajamčenih vlog, tretji steber, pa je bil po politični uskladitvi med Evropskim parlamentom in Svetom v Evropskem parlamentu v obliki direktive potrjen aprila 2014.
Bančna unija, ki jo institucije EU opisujejo kot nadgradnjo gospodarske (ekonomske) in monetarne unije, je tako tik pred tem, da postane operativna.
Karte glede nadzora nad poslovanjem evropskih bank se bodo premešale na novo, saj bodo države članice oziroma njihove centralne banke z začetkom delovanja bančne unije izgubile del suverenosti pri opravljanju nadzorniških nalog, ki se bodo prenesle na Evropsko centralno banko (ECB).
Prav tako se bo na ravni EU bistveno spremenil in poenotil postopek reševanja bank v težavah in njihovega morebitnega prenehanja, v novem položaju pa se bodo znašli tudi imetniki zajamčenih vlog, saj bo vzpostavljen enoten sistem zajamčenih vlog na ravni EU, ki naj bi zagotovil dodatno stabilnost bančnega sistema, hkrati pa zagotavljal učinkovitejše varstvo varčevalcev. Začetek delovanja bančne unije bo tako imel širok krog naslovnikov.
Bančna unija EUPrvi korak v smeri nove integracije je bilo sporočilo Evropske komisije, ki je drugim institucijam EU predlagalo uvedbo enotnega bančnega nadzora, ki bi povrnil zaupanje v evropske banke in v enotno valuto. Junija 2012 se je tej pobudi pridružil tudi Svet, ki je v enem od svojih poročil na temo prihodnosti evropske monetarne unije kot naslednjo stopnjo integracije predlagal ustanovitev bančne unije. Pobudi obeh evropskih institucij sta sovpadli s poglabljanjem španske in grške finančne krize.
Idejna zasnova bančne unije je bila, da se povrnitev zaupanja v bančni sistem držav članic, ki delujejo v okviru evrskega območja, odprava kreditnega krča in dolgoročno preživetje skupne valute zagotovijo z enotnim bančnim nadzornim organom, ki bi deloval na ravni EU, in z akumuliranimi namenskimi sredstvi, namenjenimi reševanju bank v težavah, vključno z reševanjem zajamčenih vlog. Pravna podlaga za ustanovitev teh mehanizmov, ki so stebri bančne unije, je v primarni zakonodaji EU.
Pogodba o delovanju EU v prvem odstavku 114. členu določa, da lahko institucije EU po rednem zakonodajnem postopku sprejmejo ukrepe za približevanje določb zakonov in drugih predpisov v državah članicah, katerih predmet je vzpostavitev in delovanje notranjega trga. Šesti odstavek 127. člena pa daje Svetu pooblastilo, da lahko po posebnem zakonodajnem postopku s soglasno sprejetimi uredbami na ECB prenese posebne naloge, ki se nanašajo na politike bonitetnega nadzora kreditnih in drugih finančnih institucij. Uredbe, ki so po svoji naravi splošen in v celoti zavezujoč pravni akt in ki se v državah članicah uporabljajo neposredno, naj bi zagotovile enotno implementacijo regulatornega okvira bančne unije na ravni celotne EU.
Bančna unija se je začela graditi z mehanizmom enotnega nadzora. Osnovno vprašanje, ki se je postavljalo, je bilo, katere države članice vključiti v ta mehanizem. Možnosti so bile tri:
1. vse države članice,
2. države članice, ki so del evroskupine, ali
3. kombinacija obeh rešitev, in sicer države evroskupine z možnostjo prostovoljne udeležbe preostalih držav članic EU.
Slednja je bila tudi končna rešitev, ki jo je natančneje opredelila že omenjena Uredba 1024/2013 o enotnem mehanizmu nadzora. Ta določa, da enotni mehanizem nadzora pomeni sistem finančnega nadzora, ki ga sestavljajo ECB in nacionalni pristojni organi sodelujočih držav članic, pri čemer se pod pojem sodelujočih držav članic uvrščajo vse članice, katerih valuta je evro, in države članice, katerih valuta ni evro, a so se prostovoljno odločile za vzpostavitev tesnega sodelovanja z ECB (prva in deveta točka 2. člena).
Z vidika poglabljanja integracije bančnega nadzora bi bila dolgoročno vsekakor najboljša rešitev, da bi bile v mehanizem enotnega nadzora vključene banke vseh držav članic.
Taka rešitev bi bila najboljša tudi z vidika utrjevanja enotnosti notranjega trga. Primer Velike Britanije, ki je kategorično zavrnila možnost vstopa v bančno unijo, nakazuje na dejstvo, da taka rešitev v tem trenutku iz političnih razlogov očitno ni bila mogoča. Dikcija določila iz Uredbe 1024/2013, da se enotnemu nadzornemu mehanizmu lahko na prostovoljni osnovi pridružijo tudi druge države članice, tako pomeni kompromisno rešitev, ki dopušča možnost priključitve preostalih držav članic na dolgi rok.
Potem ko je bil opredeljen krog držav članic, katerih banke bodo podvržene enotnemu nadzoru, je bilo treba urediti vprašanje delitve pristojnosti nadzora med ECB in nacionalnimi nadzornimi organi, tj. centralnimi bankami držav članic. V strokovni teoriji sta se tu srečevala dva različna koncepta. Prvi koncept je zagovarjal absolutno centralizacijo nadzorniške funkcije v okviru ECB, kar bi za nadzorne organe držav članic pomenilo popolno izgubo pristojnosti pri opravljanju nadzorniških funkcij. Drugi koncept, ki se je tudi dejansko uveljavil, pa je predvideval delitev nadzornih pristojnosti med ECB in nadzornimi organi držav članic.
Uredba 1024/2013 opredeljuje naloge, ki so bile s strani nacionalnih nadzornih organov prenesene na ECB in so zdaj v njeni izključni pristojnosti, ter naloge, ki so ostale v pristojnosti nadzornih organov držav članic. Pod izključno pristojnost ECB so vključene nadzorniške naloge, ki so ključnega pomena za zagotovitev usklajenega in učinkovitega izvajanja politike EU, ki se nanaša na nadzor bank. Med drugim med te naloge spadajo izdajanje dovoljenj za opravljanje poslov in njihov odvzem, izvajanje nadzorniškega pregledovanja (na primer stresni testi) in izvajanje nadzorniških nalog pri načrtih sanacije (4. člen). Nadzorniške naloge, ki niso v izključni pristojnosti ECB, ostajajo nadzornim organom držav članic.
Z operativnega vidika bi bil centraliziran nadzor ECB nad vsemi bankami s sedežem v EU ter nad podružnicami tujih bank, ki poslujejo v državah članicah in ki so del enotnega mehanizma nadzora, zelo težko izvedljiv, saj bi krog nadzorovanih institucij obsegal več kot 6.000 bank. Da bi število bank, ki so pod neposrednim nadzorom ECB, postalo bolj obvladljivo, Uredba 1024/2013 vpeljuje kriterij sistemske pomembnosti. Po tem kriteriju pod neposreden nadzor ECB spadajo samo banke ki izpolnjujejo merila sistemske pomembnosti. Uredba je kot merila opredelila velikost banke, njeno pomembnost za gospodarstvo EU ali ene od sodelujočih držav članic in obseg čezmejnih dejavnosti. Pri tem daje uredba ECB dodatno diskrecijsko pravico, da lahko na lastno pobudo oceni, ali je posamezna institucija zelo pomembna (četrti odstavek 6. člena). V praksi to pomeni, da bo pod neposrednim nadzorom ECB okoli 130 bank, vse druge pa bodo ostale primarno predmet nadzora nacionalnih nadzornih organov v tesnem sodelovanju z ECB.
Vpeljevanje kriterija sistemske pomembnosti pa paradoksalno lahko pomeni sistemsko tveganje samo po sebi.
Ločevanje bank na sistemsko pomembne in na tiste manj pomembne pomeni, da se sistemske banke postavljajo v drugačen, boljši položaj. Pravila glede sistemsko pomembnih bank, v skladu s katerimi so nekatere banke podvržene strožjim regulatornim zahtevam in bistveno strožjemu nadzoru s strani regulatorja, na eni strani res okrepijo nadzor nad delovanjem teh institucij. Na drugi strani pa so vse preostale banke in druge finančne institucije, ki se ne kvalificirajo kot sistemsko pomembne in ki so predmet drugačnega nadzora, vsaj na videz manj regulirane oziroma zanje veljajo drugi standardi nadzora. To lahko poveča nezaupanje v te banke, s čimer so sistemske banke v konkurenčno boljšem položaju in je njihova sistemska vloga še dodatno okrepljena.
Začetek kolapsa bančnega sistema pa še zdaleč ni nujno povezan s prenehanjem delovanja sistemske banke, ampak po učinku domin do njega lahko pride tudi z bankrotom manjše, nesistemske finančne institucije, kar se je v praksi držav članic od leta 2008 naprej večkrat potrdilo.
Pri tem je treba dodatno upoštevati tudi dejstvo, da finančne krize sicer so del gospodarskega cikla, da pa so si vzroki za nastanek krize lahko bistveno različni. To pomeni, da ni nujno, da bodo vzroki za začetek naslednje finančne krize v sistemskih bankah, kot je to veljalo za zadnjo finančno krizo, ampak so lahko onkraj strogo reguliranega bančnega sektorja.
Sicer pa vpeljevanje kriterija sistemske pomembnosti pri enotnem mehanizmu nadzora ni nič novega, saj ta kriterij vsebuje praktično vsa protikrizna zakonodaja držav članic. Tako imenovani slovenski zakon o slabi banki kot enega od meril za presojo upravičenosti ukrepov določa pomembnost banke za finančni trg (prvi odstavek 2. člena in tretji odstavek 20. člena ZUKSB). Enako ureditev na primer pozna tudi nemški model slabe banke.
Sistemsko tveganje pomeni vsekakor tudi določba Uredbe 575/2013 o bonitetnih zahtevah za kreditne institucije in investicijska podjetja, ki določa, da pod okrilje enotnega mehanizma nadzora spadajo le t. i. kreditne institucije, tj. družbe, katerih dejavnost je sprejemanje vlog od javnosti in dajanje kreditov. Ta določba iz okrilja mehanizma enotnega nadzora avtomatično izključuje vse druge institucije, ki niso banke. Primer takih institucij je t. i. državna slaba banka, kot jo v obliki Družbe za opravljanje terjatev bank poznamo pri nas, še bistveno večje institucije podobnega tipa pa poznajo tudi druge države članice monetarne unije, na primer Nemčija, Španija in Irska. V ta okvir ne spadajo tudi finančne institucije senčnega bančništva. V tem primeru gre za namenske institucije brez licence za opravljanje bančnih storitev, na katere nekatere banke prenašajo svoje tvegane dejavnosti in se tako izognejo nadzoru nacionalnih nadzornih organov, ki sicer nadzorujejo poslovanje bank. Skupno tem institucijam, ki so, kot ugotovljeno, pod drobnogledom ECB in nacionalnih nadzornih organov, je, da so te institucije podvržene enakim ali zelo podobnim tveganjem kot tradicionalne banke.
Poleg omenjenega sistemskega tveganja, ki ga prinaša dejstvo, da pod neposreden nadzor ECB ne bodo spadale vse evropske banke, je treba omeniti tudi potencialno regulatorno arbitražo. S tem ko v mehanizem enotnega nadzora ni vključena Velika Britanija z največjim evropskim finančnim centrom v Londonu, se dejansko vzporedno vzpostavljata dva mehanizma nadzora. Ker temeljna zakonitost finančnih trgov pravi, da gre kapital vedno v smeri ugodnejšega okolja, bodo banke, predvsem bo to veljalo za tiste večje, ki delujejo čezmejno, lahko svoje poslovne modele prilagajale enemu od dveh nadzorstvenih regulatornih okvirov.
Prenos nadzorniških nalog z nadzornih organov držav članic na ECB bo bistveno okrepil vlogo te institucije v evropskem bančnem sistemu. Na predlog Evropske komisije je bilo v Uredbi 1024/2013 sprejeto, da se po načelu centralizacije to vlogo v celoti prenese na ECB. Ni pa bila to edina možnost, saj bi se nadzorniške pristojnosti na primer lahko prenesle tudi na Evropski bančni organ (EBA), ki je bil leta 2011 ustanovljen prav z namenom vzpostavljanja enotnega bančnega nadzora na ravni EU. Bistveno okrepljena vloga ECB, ki ji evropska zakonodaja podeljuje široka pooblastila pri reguliranju bančnega sektorja, pa lahko v določenih primerih pomeni okoliščine, ki kažejo na nasprotje interesov. Skladno s pooblastili namreč ECB vodi monetarno politiko EU, sodeluje kot članica v t. i. trojki pri pogajanjih z državami članicami v težavah, po novem neposredno nadzoruje banke, soodloča glede uporabe enotnega mehanizma za reševanje bank itd.
Institucije EU, ki so sodelovale pri pripravi besedila Uredbe 1024/2013 o enotnem mehanizmu nadzora, so se tega potencialnega nasprotja interesov očitno zavedale. Tako je v Uredbi 1024/2013 poudarjena možnost nasprotij interesov med nadzorniško funkcijo ECB in njenimi nalogami, povezanimi z monetarno politiko. Ta uredba nalaga ECB določene obveznosti, ki naj bi možnost nastanka nasprotij interesov preprečevale. Tako zahteva, da je osebje, ki bo opravljalo nadzorniške naloge, organizacijsko ločeno od osebja ECB, ki opravlja druge naloge. Nadalje, ECB mora pripraviti interna pravila, ki bodo urejala področje poklicne skrivnosti in izmenjave podatkov med obema področjema delovanja, hkrati pa mora zagotoviti, da bo pri delovanju Sveta ECB monetarna funkcija povsem ločena od nadzorne funkcije (25. člen). V smeri preprečevanja nastanka nasprotij interesov je opredeljena tudi sestava nadzornega odbora, ki je sicer določen kot organ ECB, ki v celoti načrtuje in izvaja nadzorniške naloge. Odbor sestavljajo predstavniki nadzornih institucij držav članic in predstavniki ECB, pri katerih pa velja izrecna prepoved opravljanja nalog, povezanih z monetarno funkcijo ECB (peti odstavek 26. člena).
Uredba 1024/2013 torej nalaga ECB ukrepe, ki naj bi z organizacijsko strukturo vzpostavili t. i. kitajski zid med zaposlenimi, ki delujejo na različnih področjih delovanja ECB. Vsekakor je vzpostavitev informacijskih pregrad in sledenje načelu potrebe po informiranosti (ang. need to know), ki je temeljno pravilo v finančnem in realnem sektorju pri vprašanju omejevanja nasprotij interesov med posameznimi organizacijskimi enotami, nujen in predvsem korak v pravo smer. Seveda pa je v praksi težko zagotoviti absolutno neprepustnost informacij znotraj iste institucije. Zato bi bilo vsaj s tega vidika bolj smiselno, da bi se nadzorniška funkcija prenesla na Evropski bančni organ. Le tako bi se zagotovila popolna organizacijska ločenost med monetarno in nadzorniško funkcijo.
Strokovna javnost opozarja tudi na problematičnost prepletenosti nove nadzorniške vloge ECB v povezavi z delovanjem ECB v t. i. trojki, ki jo sicer sestavljata še Evropska komisija in Mednarodni denarni sklad.
V programih finančne pomoči državam članicam v težavah nacionalna centralna banka nastopa na strani države članice, torej posojilojemalke. V primeru trojke pa sodeluje na strani posojilodajalk. Po prenosu nadzorniških pooblastil na ECB bi tako po novem ECB na eni strani sledila interesom v vlogi posojilodajalke, na nasprotni strani pa hkrati tudi interesom nadzorne institucije bančnega sistema dotične države članice. Taka okoliščina bi pomenila očitno nasprotje interesov, hkrati pa bi v slabše pogajalsko izhodišče postavljala tudi državo članico.
Velja pa izpostaviti še eno okoliščino, ki bi lahko pomenila nasprotje interesov. Kot že omenjeno, nadzorni odbor ECB sestavljajo predstavniki ECB in po en predstavnik nadzornih institucij iz vsake sodelujoče države članice. To pomeni, da so člani odbora predstavniki držav članic monetarne unije in predstavniki držav članic, ki še nimajo enotne valute. Skladno z Uredbo 1024/2013 se odločitve sprejemajo z navadno večino, vsak član pa ima en glas (šesti odstavek 26. člena), kar bo v praksi lahko pomenilo, da bodo o odločitvah, ki se posredno ali neposredno nanašajo na monetarno unijo, odločale tudi države članice, ki v tej uniji sploh še niso.
Več v članku > Sara Makovec in mag. Peter Merc: Stebri bančne unije EU končno postavljeni
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
