K sreči ta miselnost ni prodrla še prav v vsako poro družbenega življenja. »To je konstrukt!« bi se v takem primeru na zdravnike drli pacienti: »Vi mi predpisujete ta zdravila, ker se me hočete znebiti!« Ali pa: »Gospa učiteljica, vaše vztrajno nalaganje domače naloge je očiten primer zlorabe oblasti, namenjen zgolj temu, da nam učencem zagrenite še popoldneve, potem ko ste nam že prej iz zibelke naše mladosti tako brutalno vzeli dopoldneve.«
A če se nam tu tovrstne zbadljivke še zdijo smešne in neresne, so v svetu javne razprave in politike postale že stalna praksa. Delno je to morda neizogibno – politični oder je vedno namenjen tudi verbalnim obračunom in polaganjem rok ob iskanju oziroma oblikovanju političnih odgovorov na odprta družbena vprašanja. Pa se mi vendarle zdi, da je šlo krepko predaleč. Včasih si zamišljam, kako vsak prišlek v svet politike ob sprejemu v dar prejme drobno knjižico praktičnih nasvetov z naslovom »Kaj storiti, ko ti očitajo od A do Ž?« in kako jo ima nato marsikdo priročno spravljeno na nočni omarici ob postelji.
(Knjižica je drobna, ker se da presenetljivo veliko kritike odpraviti ali vsaj nevtralizirati z dovolj odločnim zanikanjem resničnosti, očitki pristranskosti in po potrebi z grožnjo tožbe. Najslabše, piše v tej knjižici, je karkoli priznati.)
Javnosti oziroma navadnim ljudem tako kmalu ni več jasno, kdo govori resnico in kdo jo vleče za nos, kdo dela za skupno dobro in kdo je egoistični zaslužkar, komu naj (slepo) verjame in koga naj (apriorno) zavrača. Kar je potencialno lahko odlično stanje, od katerega imajo lahko koristi vsi – razen, seveda, zmedene javnosti oziroma navadnih ljudi.
Lep primer tega – pri čemer »lep« pomeni vse kaj drugega – je nedavno poročilo Komisije za preprečevanje korupcije o nadzoru nad premoženjskim stanjem predsednikov parlamentarnih strank. Je KPK objektivni državni organ, ki želi krepiti delovanje pravne države, ali priročno orodje za doseganje umazanih političnih ciljev? Za ene je poročilo prepotrebno zdravilo bolezni klientelizma in oportunizma, za katero trpi slovenska politika, za druge neupravičeni pregon (vsaj enega izmed) dveh nosilcev politične moči.
Cepljen z držo Umberta Eca, ki je nekoč na vprašanje ameriških sogovornikov, zakaj se kot pisatelj in profesor semiotike v kolumnah oglaša tudi o političnih temah, odgovoril, da v ZDA sodelovanje v javni (politični) razpravi nemara res razumejo zgolj kot poklic, v Italiji pa tudi kot dolžnost, sem se tako odločil tudi sam vreči v razmislek o tem vprašanju. To delam nekoliko zadržano, saj je tovrstna kolumna bolj kratek impulzni odziv, medtem ko vprašanje terja tehten razmislek. Z opravičilom, da zaradi danih omejitev lahko trpita tako en kot drugi vidik, vam tako ponujam svoje mnenje.
Če prav razumem, je zoper poročilo naperjenih predvsem dvoje očitkov: (a) da gre po vsebinski plati za neupravičen, orkestriran napad na izbrana politična cilja in (b) da je KPK postopek izpeljala nepravilno in tako prizadeti osebi prikrajšala za pravno varstvo oziroma pravico do obrambe.
1. Poročilo KPK je orkestriran napad na Jankovića in Janšo
Če ta očitek razumemo zgolj tako, da se je KPK načrtno »spravila na« Jankovića in Janšo, potem je moje mnenje tako: to vsekakor drži, KPK je načrtno in ciljano preiskovala vse predsednike parlamentarnih strank, a saj ravno zato jo tudi imamo. Če se strinjamo, da je korupcija v Sloveniji problem (in kdo se ne?) in zato vzpostavimo organ, ki naj jo skuša preprečiti, potem se mi zdi povsem logična posledica ta, da, če že komu, gleda pod prste nosilcem vzvodov oblastne moči. S tem ne želim reči, da do korupcije potencialno lahko pride zgolj na najvišji politični ravni in sploh ne v zasebni sferi, a menda je že vsakomur jasno, da je bolj smiselno oziroma potrebno nadzirati uradnike kot upokojence, bolj pomembne politične funkcionarje kot navadne delavce.
Če je z vsebinsko kritiko mišljeno tudi to, da so ugotovitve KPK netočne, pa je prav, da se po vseh predvidenih postopkih nadzora še preverijo. Pri tem se je seveda treba zavedati, da bo oziroma bi morala prej ali slej neka odločitev ustrezne pravne avtoritete obveljati za dokončno, pa čeprav se kdo od vpletenih z njo še vedno ne bo strinjal. (Mar ni tako s skoraj vsako sodbo, v kateri da sodišče prav eni strani? Tudi s sodbo ameriškega vrhovnega sodišča se ne bodo strinjali vsi prizadeti, a to ne pomeni, da ji lahko odrekajo obvezno moč ali učinkovitost.) Ravno zato imamo sodišča in take organe. A dokler možnost sodne presoje obstaja, je povsem prav, da se prizadeti lahko obrnejo nanjo. Dokler se v takem postopku presoje ne pojavijo nova dejstva in ne pride do drugačne odločitve pristojnega organa, pa sam – iz domačega naslanjača brez enakega vpogleda v podatke – ne vidim prepričljivih razlogov za zavračanje ugotovitev iz poročila KPK.
2. V postopku je bila kršena pravica do obrambe
Drugi očitek je postopkovne narave: KPK osnutka poročila ni poslala prizadetim osebam v vnaprejšnji pregled in možnost, da se izjasnijo o navedbah, s čimer je kršila obveznost iz 13. člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije in ustavno varovano pravico do obrambe. Tovrstne procesne kavtele pa, kot nas uči pravo, so za načelo pravne države zelo pomembne, brez njih ni pravičnosti.
O tem vprašanju mi je bilo razmišljati težje. Po eni strani zato, ker ureditve delovanja KPK ne poznam podrobno, po drugi strani zato, ker se tu prepletajo bolj tehnični/konkretni in bolj vsebinski/načelni pomisleki glede pravice do obrambe. Prvi so predvsem laični javnosti morda sploh težko dostopni in si o njih morda težje oblikuje lastno stališče – o njih bodo tako ali tako morala presoditi pristojna sodišča. Vseeno se najprej posvečam tem vidikom, potem pa še vsebinskemu razmisleku o pravici do obrambe.
O postopku tehnično
Sedmi odstavek 13. člena ZIntPK se glasi:
»Kadar se ugotovitve komisije nanašajo na določeno ali določljivo fizično ali pravno osebo, komisija osnutek ugotovitev pred javno objavo pošlje tej osebi, ki se lahko v roku sedmih delovnih dni izjasni o navedbah v ugotovitvah. Če se obravnavana oseba do navedb v osnutku ne izjasni, to ni ovira za izdajo ugotovitev komisije. Če komisija na podlagi mnenja pristojnega organa oceni, da obstaja verjetnost, da bi to ogrozilo interese predkazenskega, kazenskega ali drugega nadzornega ali sodnega postopka, osnutka ugotovitev obravnavani osebi ne pošlje.«
Priznam, da ne vem, kako bi glede uporabe 13. člena sam postopal v tem primeru. 13. člen (s podnaslovom »pristojnosti komisije ob sumu korupcije ali drugih kršitev«) sodi med uvodne določbe o Komisiji za preprečevanje korupcije, iz česar bi lahko sklepali, da bi ga KPK morala upoštevati pri vseh svojih odločitvah. Po drugi strani pa med kasnejšimi določbami zakona najdemo vrsto primerov, pri katerih bi bilo dokaj nenavadno, če bi pred dokončnim sprejetjem KPK morala posredovati osnutek svojih ugotovitev prizadeti osebi. Takole denimo pravi prvi odstavek 29. člena:
»Če funkcionar v roku iz prejšnjega člena ne preneha opravljati dejavnosti, članstva ali funkcije, ki po tem zakonu ni združljiva z opravljanjem njegove funkcije, ga komisija na to opozori in mu v opozorilu določi rok, v katerem mora prenehati opravljati to dejavnost ali funkcijo. Rok, ki ga določi komisija, ne sme biti krajši od 15 dni in ne daljši od treh mesecev. […]«
Bi bila tu smiselna uporaba sedmega odstavka 13. člena? Da bi KPK prizadeti osebi najprej posredovala osnutek opozorila (s svojimi ugotovitvami), na katerega bi se ta lahko odzvala v sedmih dneh, nato pa še opozorilo, na katero bi se morala odzvati v 15 dneh do treh mesecih?
Ali pa ugotovitev KPK iz četrtega odstavka 31. člena:
»Če komisija ugotovi, da prejeto protokolarno ali priložnostno darilo presega vrednosti iz prejšnjega odstavka ali v primeru iz četrtega odstavka prejšnjega člena, darilo na podlagi odločbe komisije postane last Republike Slovenije, lokalne skupnosti oziroma organizacije, v kateri funkcionar opravlja svojo funkcijo.«
Gre, kot že člen pove, za ugotovitev komisije (o darilu, ki ga je skupaj z vrednostjo v seznam daril vpisal funkcionarjev organ oziroma organizacija), prav tako pa tudi za določeno ali določljivo osebo. Če naj bi se 13. člen ZIntPK nanašal na vse postopke, bi potemtakem tudi v takem primeru morala KPK osnutek ugotovitev posredovati prizadeti osebi. Je med nami kdo, ki se mu taka ureditev ne bi zdela absurdna?
Primerov je še nekaj, a bodi dovolj, da strnem prvi sklep: za povsem vse postopke in ugotovitve KPK v skladu z njenimi zakonskimi nalogami 13. člen najverjetneje ne pride v poštev. Še več, po mojem za njegovo uporabo potemtakem tudi ni samo po sebi zadostno, da gre za odločitve v zvezi s korupcijskimi tveganji. (Kaj pa so predraga »priložnostna« darila, če ne korupcijska tveganja?)
Kar odpre drugo vprašanje – za katere pa potemtakem pride v poštev?
Tu se meni po tehnični plati zaplete: tako kot nekaj drugih postopkov je postopek nadzora nad premoženjskim stanjem urejen v posebnih določbah zakona (členi 41 do 46); ali je s tem že izvzet iz dometa 13. člena? Na katere postopke pa naj bi se 13. člen nanašal?
Če vprašate KPK, potem le na načelna mnenja in ugotovitve o konkretnih primerih koruptivnega ravnanja. Da ne bo pomote, tako se KPK ni odločila ob ali po izdaji tega poročila januarja 2013, ampak ob sprejemanju svojega poslovnika marca 2012. Poslovnik v 52. členu (s podnaslovom »sprejem osnutka odločitve in pravica do predhodne izjasnitve glede ugotovitev«) namreč določa:
»(1) Kadar se ugotovitve v povezavi s sprejemom načelnega mnenja ali ugotovitev o konkretnem primeru koruptivnega ravnanja nanašajo na določeno ali določljivo fizično ali pravno osebo, senat komisije na seji sprejme osnutek mnenja oziroma ugotovitev in ga pošlje osebi ali organu v predhodno izjasnitev in mnenje.
[…]
(7) Senat komisije lahko tudi v primeru, ko ne gre za sprejem načelnega mnenja ali ugotovitev o konkretnem primeru koruptivnega ravnanja, odloči, da pred sprejemom končne odločitve v obliki pojasnila, priporočila, ugotovitve, opozorila ali druge odločitve iz pristojnosti komisije, osnutek odločitve posreduje organu ali subjektu, na katerega delo, ravnanje ali pristojnosti se odločitev nanaša oziroma drugemu organu, ki ima pristojnost izvajati nadzor nad tem organom ali subjektom, ter mu določi razumen rok, v katerem lahko ta komisiji posreduje stališče, argumente in navedbe v povezavi z dejanskimi in pravnimi vidiki osnutka.«
Je mogoče, da je KPK že marca 2012 predvidela, da januarja 2013 osnutka poročila o nadzoru nad premoženjskim stanjem ne bo želela predložiti prizadetim osebam, in si tako politično pretkano želel kriti hrbet? Mogoče že, ne pa verjetno. Veliko bolj verjetno je, da je KPK pač že tedaj na tak način razumela in razlagala določbe zakona, med drugim tudi v luči določbe šestega odstavka 13. člena, ki že izrecno govori (zgolj) o načelnih mnenjih in konkretnih primerih koruptivnih ravnanj. Morda jo je pri tem vodil tudi razvoj določbe 13. člena, ki je v izvirni različici zakona iz leta 2010 najprej nosil podnaslov »načelna mnenja komisije« in pri katerem so predlagatelji sprememb leta 2011 v obrazložitvi spremembe 13. člena med drugim zapisali:
»Sedanji 13. člen Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije po vzoru starega ZPKor ureja temeljni akt, ki ga komisija izdaja po zaključku svojih [sic!], to je načelno mnenje. Ureditev, skladno s katero lahko komisija na podlagi veljavne določbe 13. člena ZIntPK načelna mnenja izdaja tudi v zvezi s čisto konkretnimi dogodki in ravnanji, je nelogična, saj naj bi načelna mnenja obravnavala vprašanja načelne (sistemske) narave, ne pa konkretnih zadev.
Predlog novega 13. člena ZIntPK sledi izoblikovanim stališčem v praksi (o načelnih mnenjih Komisije se je izreklo tudi Ustavno sodišče RS) in tudi na zakonski ravni sistematično razmejuje: 1) stališča, ki jih komisija zavzema do sistemskih problemov (to so načelna mnenja) in 2) stališča, v katerih se komisija opredeljuje do ravnanj v konkretnih primerih (to so ugotovitve komisije o konkretnem primeru). Predlagani novi 13. člen jasno, sistematično in notranje usklajeno določa naloge in pristojnosti komisije v postopkih, ki jih vodi zaradi suma koruptivnega ravnanja, kršitve predpisov o nasprotju interesov, omejitvi poslovanja ali o lobiranju ali zaradi ocene in posledično odprave posamičnih ali sistemskih korupcijskih tveganj ali kršitev etike in integritete javnega sektorja.
Ureditev, po kateri se lahko komisija primarno ukvarja z dogodki oziroma ravnanji in ne z osebami, ostaja nespremenjena (komisija tudi dalje ne ugotavlja odgovornosti posameznikov).«
Zapisano je mogoče razumeti tako, da je tudi zakonodajalec (oziroma predlagatelj novega besedila člena) tu meril na isti namen 13. člena – da naj ureja presojanje sistemskih problemov in konkretnih primerov koruptivnega ravnanja, torej klasičnih primerov korupcije, ki so jedro protikorupcijskih prizadevanj. Prav mogoče je torej sklepati, da torej že zakonodajalec ni mislil, da bi se 13. člen nanašal tudi na vse tiste postopke, ki so v zakonu posebej urejeni v kasnejših določbah. To še podkrepi zadnji citirani odstavek, ki se prav tako nanaša na 13. člen in po katerem naj bi se komisija po tem členu ukvarjala »z dogodki oziroma ravnanji in ne z osebami«, saj da tudi dalje »ne ugotavlja odgovornosti posameznikov«. Kot sam razumem te besede, si torej zakonodajalec ni predstavljal, da bi 13. člen prišel v poštev pri drugih postopkih, pri katerih se komisija neposredno ukvarja z osebami – recimo pri nezdružljivosti opravljanja funkcije, omejitvi ali prepovedi poslovanja, nasprotju interesov ali nadzoru nad premoženjskim stanjem.
Ali je kljub poslovniku KPK in podpornim indicem ob sprejemanju zakonske določbe ta razlaga 13. člena ZIntPK najboljša in docela ustrezna v luči zakona, bodo končno vendarle presojala pristojna sodišča. Slabe vere pa KPK v tem oziru sam ne morem pripisati.
O postopku vsebinsko
Za impulzni odziv je ta kolumna že zelo dolga, zato bom skušal ta vidik strniti na kratko, a vendarle je z vidika širše javnosti morda skoraj najpomembnejši. Gre, če tehnično razpravljanje prenesemo na načelno raven, za preprosto vsebinsko vprašanje: Ali je v tem postopku zato, ker osnutek poročila ni bil posredovan v vnaprejšnji ogled prizadetim osebam, prišlo do kršitev temeljnih človekovih pravic, zaradi katerih bi morali celotno poročilo zavreči?
Temeljne pravice in procesne kavtele so v vsakem pravnem sistemu zelo pomembne – preiskava stanovanja brez ustreznega sodnega naloga, izsiljeno priznanje osumljenca brez prisotnosti odvetnika, obsodba brez možnosti obrambe, vse to so denimo kršitve, ki se jih sodobna demokratična družba odločila izkoreniniti, ne zavoljo naklonjenosti osumljencev, ampak za varstvo standardov človečnosti, h katerim stremimo in brez katerih bi naša politična skupnost izgubila legitimnost poštene, pravne in pravične družbe.
Na drugi strani pa je res tudi to, da nobena človekova pravica ni povsem absolutna – omejene so s pravicami drugih in vsebinsko v razmerju do drugih legitimnih interesov, ki jih družba lahko zasleduje. Svoboda izražanja se konča tam, kjer pretirano poseže v pravico do zasebnosti ali varstva časti in dobrega imena; ali pa tudi tam, kjer pomembno ogrozi varnost države, varovanje zdravja ali morale in pomembno. (Poglejte si denimo 10. člen EKČP.)
Ena od temeljnih pravic je tudi pravica do obrambe, podobno kot druge pravice prepoznana povsod po Evropi – tako denimo, preprosto, določa drugi odstavek 48. člena Listine EU o temeljnih pravicah: »Vsakemu obdolžencu je zagotovljena pravica do obrambe.«
A tudi ta pravica ni povsem absolutna. Kar postane najbolj očitno, če bi kdo želel zastopati stališče, da je samo po sebi nedopustno, če nek oblastni organ, kakršna je Komisija za preprečevanje korupcije, osnutka svojih odločitev ne posreduje prizadetim osebam, da bi se lahko izjasnile o ugotovitvah v njih. Ali to samo po sebi res že krši pravico do obrambe?
Če jo, potem bi moralo enako veljati tudi za ravnanje sodišč, kadar želijo na koncu postopka v neki zadevi izdati sodbo. Pravica do obrambe bi potemtakem tudi v takih primerih narekovala, da sodišče osnutek sodbe posreduje obtožencu (ali pa vsem strankam v postopku), da se lahko o ugotovitvah sodišča izjasnijo. Si predstavljate takšno ureditev? Da sodišče obtožencu posreduje dopis, v katerem ga seznani, da namerava na podlagi predloženih dokazov in argumentov v postopku izdati obsodilno sodbo, a ima obtoženec pred to sodbo še enkrat možnost, da poda svoja pojasnila o ugotovitvah v sodbi? Absurdno, kajne?
Kaj pa je potemtakem poanta pravice do obrambe in kaj je po vsebinski plati namen določbe sedmega odstavka 13. člena? Ilustrirati ga lahko pomaga primer nasprotne absurdnosti iz Kafkove novele V kazenski koloniji, kjer obsojenec šele sredi izvrševanja smrtne kazni sploh izve, česa je bil obtožen. V povezavi s KPK in ZIntPK bi tako samo ugibal takole: da zakon sam dopušča postopke (recimo pri izdaji načelnih mnenj), pri katerih se Komisija pri samem preiskovanju sploh ne obrne na prizadete osebe in pripravi osnutek svojih ugotovitev, ne da bi te osebe sploh vedele, da je KPK sploh vodila kak postopek v zvezi z njimi. V takem primeru se mi zdi obveznost posredovanja osnutka zelo smiselna ureditev: po eni strani se s tem izogne nekorektnemu presenečenju, po drugi strani pa ima vsaj na tej točki prizadeta oseba možnost, da ugotovitve pojasni in po možnosti tudi zadovoljivo razjasni.
Poznavalci dela upravnih in drugih organov lahko nemara nanizajo vrsto primerov, kjer je do neke mere podobno. (Zato recimo tudi davčna uprava najprej vroči le tako imenovani »informativni izračun dohodnine«, zoper katerega lahko vložimo ugovor, če niso bile upoštevane vse relevantne okoliščine.)
V primeru, ko KPK vodi postopek nadzora nad premoženjskim stanjem po členih 41 do 46, pa je drugače – tu komisija sama pozove zavezanca, da pojasni obremenilne ugotovitve, recimo nesorazmerno povečanje premoženja iz prvega odstavka 45. člena:
»Če komisija na podlagi podatkov o premoženjskem stanju ali na podlagi drugih podatkov ugotovi, da se je premoženje zavezanca, od zadnje prijave nesorazmerno povečalo glede na njegove dohodke iz opravljanja funkcije ali dejavnosti, ki jo sicer opravlja v skladu z določbami in omejitvami iz tega in drugih zakonov ali pa da vrednost njegovega dejanskega premoženja, ki je osnova za odmero davčnih obveznosti, znatno presega prijavljeno vrednost premoženjskega stanja, pozove zavezanca, da najkasneje v 15 dneh pojasni način povečanja premoženja oziroma razliko med dejanskim in prijavljenim premoženjem.«
Če komisija tu postopek vodi korektno, ima prizadeta oseba torej že med postopkom možnost (in dolžnost), da se izjasni o vseh relevantnih ugotovitvah, in končno besedilo komisije ne vsebuje ničesar, o čemer prizadeta oseba ni imela možnosti dati pojasnila že prej. Če gre verjeti ugotovitvam KPK iz poročila (in sam nimam razloga, da jim ne bi), je bilo tako tudi v tem primeru. Vsaj po vsebinski plati se v takem primeru po mojem mnenju tako vendarle zopet približamo analogiji z zahtevo, da bi sodišče pred izdajo sodbe osnutek sodbe posredovalo strankam ali obtožencu.
Kar ne pomeni, da zoper sodbo ni možna pritožba na višjo instanco, ali zoper ugotovitve KPK upravni spor, pomeni pa, da vsaj po vsebinski plati zame ni šlo za pomembno kršitev pravice do obrambe. (Spet ponavljam – tu gre za vsebinski pomislek, »tehnični« vidik je obdelan zgoraj.)
Namesto sklepa
Ta kolumna je bila namenjena razmisleku o očitani spornosti (postopkovnega) ravnanja Komisije za preprečevanje korupcije pri izdaji nedavnega poročila o nadzoru nad premoženjskim stanjem predsednikov parlamentarnih strank. Mene je ta razmislek privedel do sklepa, da najverjetneje že po tehnični, predvsem pa po vsebinski plati v tem primeru ni šlo za takšno kršitev pravice do obrambe, zaradi katere bi poročilo padlo.
Tega vidika na koncu ne bom zapletal še s svojo oceno širših implikacij poročila in tega, kakšne bi morale biti njegove posledice. To je druga zgodba, zgodba politične kulture, ki očitno še zahteva določen civilizacijski – ali pa generacijski – premik.
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
