Povsem nepotrebno je ponavljati, da je poljska zgodba izredno politično nabita, sprva v nacionalnem, zdaj pa še evropskem kontekstu. Ta politična nabitost je vodila tudi do pravnega dejstva, da zaradi notranjepravnih političnih dogajanj poljsko ustavno sodišče sploh ni sestavljeno tako, da bi v skladu z EKČP štelo za sodišče, ustanovljeno z zakonom. Tako je izrecno odločilo Evropsko sodišče za človekove pravice v zadevi Xero Flor 4907/18. Ali lahko nezakonito sestavljeno ustavno sodišče izdaja zakonite sodbe, je nedvomno zelo pomembno pravno vprašanje, ki obenem nosi tudi politične implikacije. Toda te za namene naše tokrat strogo pravne razprave lahko preprosto spregledamo.
Osredotočimo se torej na pravno vprašanje, ali je sodba poljskega ustavnega sodišča, s katero to po skorajda 20 letih poljskega članstva v EU ugotavlja ustavno neskladnost ustanovnih pogodb Evropske unije, kot jih je razlagalo Sodišče EU, pravno pravilna. Na to vprašanje je mogoče odgovoriti vsaj s treh perspektiv: nacionalne, mednarodnopravne in evropske.
Tri perspektive
Z nacionalne perspektive bi bila odločitev poljskega ustavnega sodišča povsem in nedvomno pravilna v pogojih poljskega nečlanstva v katerikoli mednarodni organizaciji. Z nacionalne perspektive je najvišji pravni akt države ustava in ustavno sodišče je zadnje poklicano k temu, da pove, kateri predpisi so skladni z ustavo in kateri niso. Odločbe ustavnih sodišč so dokončne in jih je treba spoštovati, s čimer je naša pravna razprava v pogojih izključno nacionalnega pravnega reda lahko končana.
Toda, nobena država danes ni avtarkična. Vse so pravno umeščene v mednarodnopravno skupnost, v kateri vlada mednarodno pravo: pogodbeno, običajno in tisto utemeljeno na splošnih načelih mednarodnega prava. Med temi zadnjimi je temeljno mednarodnopravno načelo pacta sunt servanda. Država, ki v mednarodni skupnosti veljavno sklene mednarodni sporazum, je s tem sporazumom zavezana in se ga mora držati. Pri čemer je z vidika mednarodnega prava povsem irelevantno, če ima država v svojem notranjem pravnem redu v zvezi s tem kakršnekoli pravne ali politične zadržke. Uresničevanje veljavno sklenjenih mednarodnih pogodb torej ne more biti odvisno od notranjepravnih zadržkov držav. V nasprotnem primeru mednarodno pravo in tamkaj prevzete obveznosti sploh ne bi mogle veljati in učinkovati qua ius.
Ker pa živimo v nepopolnem svetu, kjer izjeme potrjujejo pravila, so se v odnosu med mednarodnim pravom in nacionalnim pravom oblikovali pravni standardi, ki rešujejo tudi situacije, v katerih država naleti celo na ustavno neskladnost svojih prevzetih mednarodnopravnih obveznosti. Za take primere, ima država, na primer Slovenija, navadno na voljo mehanizem predhodne kontrole ustavnosti, s katerim se v naprej lahko prepreči nastanek konflikta med mednarodnim pravom in ustavo države. Če pa se ta konflikt pojavi naknadno, takrat, kot izrecno v Komentarju ustave RS zapiše Ernest Petrič, »načelu pacta sunt servanda [tudi v tem primeru] ni moč oporekati izjemnega pomena za mednarodni red, zato je v takih okoliščinah največkrat potrebna sprememba ustave.«
Če ta zaključek uporabimo na primeru sodbe poljskega ustavnega sodišča, ugotovimo, da četudi bi bila EU res samo mednarodna organizacija, utemeljena na mednarodnih pogodbah, in je poljska sodba notranjepravno pravilna, mednarodnopravna maksima pacta sunt servanda narekuje spremembo poljske ustave. Mednarodno pravo se torej ne spušča v pravilnost ali nepravilnost sodbe nacionalnega ustavnega sodišča. Ta je z njegove perspektive v bistvu irelevantna, dokler država kot taka, kot mednarodnopravni subjekt, izvršuje svoje mednarodnopravne obveznosti. Če je torej treba, tudi s spremembo ustave. To je stvar notranje poljske odločitve. Seveda, se Poljska lahko tudi odloči, da ustave ne bo spremenila in bo namesto tega začela postopek odpovedi mednarodne pogodbe, kar je v skladu z Dunajsko konvencijo in pravom EU tudi mogoče.
Čeprav torej že po mednarodnem pravu Poljska ne more, po volji svojega ustavnega sodišča, enostransko odstopiti od svojih mednarodnopravnih obvez, ker naj bi te bile protiustavne, pa je to še manj mogoče po pravu EU. V sedmih desetletjih njegovega razvoja se je slednje oblikovalo kot avtonomen pravni red, ločen od mednarodnega prava. Njegova pravna narava v obliki temeljnih načel prava EU se je konstitucionalizirala, na kar so države članice, njihova sodišča, tudi najvišja, izrecno pristali. Slednjič tudi s spremembo svojih ustav, vključno s slovensko, ki za namene mednarodnega prava uporablja 8. člen ustave, za namene prava EU pa 3.a člen ustave.
EU kot pluralna pravna skupnost
Posledično se je EU oblikovala kot pluralna pravna skupnost, v kateri obstaja pluralizem pravnih redov. Ti niso med seboj v hierarhičnem razmerju nadrejenosti in podrejenosti. Ustave držav članic, kar 27 jih je, seveda niso najvišji pravni akt te pravne skupnosti; prav tako pa Lizbonska pogodba ni hierarhično nadrejena nacionalnim ustavam, ki ostajajo najvišji nacionalni pravni akti. V tej pluralistični pravni skupnosti so si torej pravni redi med seboj prirejeni tako, da na ozemlju držav članic veljata dva pravna reda: nacionalni in nadnacionalni, vsak v mejah svoje pristojnosti. Če med njima pride do konflikta in če pravni red EU spoštuje človekove pravice, demokracijo in vladavino prava, je treba v takem konfliktu uporabiti pravo EU. Uporabo nacionalnega predpisa, ki je v konfliktu s pravom EU, pa je treba zavrniti, a ta še naprej po nacionalnem pravu ostaja veljavni pravni akt.
Prav zaradi ravnanj nacionalnih ustavnih sodišč, ki so pogojevala načelo primarnosti s tem, da je EU utemeljena na demokraciji in vladavini prava ter da spoštuje človekove pravice, je ta v praksi te standarde tudi v največji meri uresničila. Tako danes ostaja odprto domala samo še vprašanje ravnanja EU znotraj njenih pristojnosti. Če EU ravna ultra vires, njeno pravo nima podlage za svoj nastanek in tako tudi ne more imeti prednosti pred nacionalnimi predpisi. To je jasno. Glede tega, kdo naj o tem presoja, pa so mnenja deljena.
Zagovorniki medvladne narave EU od nekdaj trdijo, da je ta presoja v rokah najvišjih sodišč držav članic. Obratno zatrjujejo zagovorniki nadnacionalne narave EU, ki pristojnost o pristojnosti (Kompetenz-Kompetenz) dajejo v roke Sodišča EU. Zagovorniki pluralne narave EU, kamor se štejem tudi sam, pa odgovarjajo enim in drugim, da imajo prav in da se hkrati motijo. Sodišče EU, ki sedi na čelu avtonomnega pravnega reda EU, odloča o mejah njegovih pristojnosti; nacionalna sodišča pa o mejah nacionalnih pristojnosti. Pri tem morajo vsi storiti vse, da med njimi ne pride do popolnega in odprtega konflikta, za kar jim pravo EU nudi cel niz t.i. premostitvenih mehanizmov, s postopkom predhodnega odločanja na čelu.
Poljsko ustavno sodišče, drugače kot nemško pred njim, se pri svoji zadnji sodbi ni poslužilo nobenega premostitvenega mehanizma, temveč je preprosto potegnilo črto. To je narobe. Prav tako pa je njegovo ravnanje neprepričljivo po vsebini. Prvi odstavek 19. člena PEU namreč izrecno določa, da »Države članice vzpostavijo pravna sredstva, potrebna za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva na področjih, ki jih ureja pravo EU.« Ker EU, drugače kot ZDA, nima lastnih federalnih sodišč, je po pravu EU dolžnost držav članic, da njihova nacionalna sodišča hkrati delujejo kot učinkovita nadnacionalna sodišča za spoštovanje prava EU s strani nacionalnih organov. O izpolnjevanju te državne obveznosti iz PEU pa, seveda, odloča Sodišče EU, ki mu tako ni mogoče pravno prepričljivo očitati ravnanja ultra vires.
Sklep
V zaključku torej pridemo do naslednjega pravnega sklepa. Prvič, sodba poljskega ustavnega sodišča je lahko povsem pravno pravilna, a le na izključnih pravnih premisah poljskega prava. Drugič, ker nobena država, tako tudi Poljska ne, ni izolirana iz mednarodnega prava, zanjo velja načelo pacta sunt servanda. Če je poljsko ustavno sodišče naknadno ugotovilo neskladnost evropskih ustanovnih pogodb z ustavo, je Poljska še naprej in kljub temu dolžna spoštovati sklenjene mednarodne pogodbe in v ta namen, če drugače ne gre, tudi spremeniti svojo ustavo. Tretjič, po pravu EU ravnanje poljskega ustavnega sodišča v tem primeru ni bilo pravno prepričljivo in s tem pravilno niti v postopkovnem niti v materialnopravnem smislu. Vse to pa, četrtič, še ne pomeni, da mora ali naj Poljska izstopi iz EU. To bi bil daleč najslabši scenarij, h kateremu pa bodo, ali pa tudi ne, slednjič prispevali politiki. O njih, tokrat namenoma, nismo rekli prav nobene.
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
