Ustavno sodišče je v odločbi v zadevi U-I-473/22 z dne 15. junija 2023 presodilo, da so prvi odstavek 24. člena Zakona o denacionalizaciji (ZDen) ter 107. člen in prvi odstavek 173. člena Stanovanjskega zakona (SZ-1), kolikor se nanašajo na neprofitna najemna razmerja za nedoločen čas, ki so jih s prejšnjim imetnikom stanovanjske pravice sklenili zavezanci za vrnitev stanovanja v denacionalizaciji in v katera so kot najemodajalci pozneje vstopili upravičenci do denacionalizacije oziroma njihovi univerzalni pravni nasledniki, v neskladju z Ustavo Republike Slovenije (URS).
Za oceno o prekomernosti posega v pravico do zasebne lastnine iz 33. člena URS je po oceni Ustavnega sodišča odločilnih več elementov. Pridobitelji lastninske pravice na denacionaliziranem stanovanju (in njihovi univerzalni pravni nasledniki) vstopajo v neprofitna najemna razmerja za nedoločen čas po sili zakona, prek instituta zakonskega prenosa obligacijskega razmerja na strani najemodajalca. Nimajo besede niti pri izbiri najemnika niti pri določanju pogojev najemne pogodbe, ki je (tudi zanje) pretežno urejena s prisilnimi pravnimi pravili. To velja tudi za najpomembnejše elemente pogodbe, kot so njeno trajanje in pogoji njene odpovedi ali drugačnega prenehanja veljavnosti, je zapisalo Ustavno sodišče, po oceni katerega je treba tak poseg v pogodbeno svobodo lastnikov šteti za zelo intenzivnega. Dalje je Ustavno sodišče opozorilo, da je neprofitna najemna pogodba nujno sklenjena za nedoločen čas. Dokler najemnik izpolnjuje pogodbene obveznosti, se najemodajalci le redko najdejo v položaju, ko bi lahko zakonito nekrivdno odpovedali najemno pogodbo, in to tudi v primerih, ko bi želeli sami (ali njihovi bližnji) uporabljati stanovanje za bivanje oziroma je za to celo podana objektivna in resna potreba. Primeri, ko je najemno pogodbo mogoče odpovedati, ker ima najemnik v lasti drugo primerno stanovanje, so zagotovo razmeroma redki. Enako velja za primere, ko je najemno pogodbo mogoče odpovedati, ker lahko najemniku drugo primerno stanovanje priskrbi najemodajalec, je dalje opozorilo Ustavno sodišče. Po presoji slednjega bi manj ustavnopravnih vprašanj odpirala uporaba takih pravnih pravil pri konsenzualno sklenjeni najemni pogodbi, pri kateri bi se obe stranki vnaprej zavedali njihove uporabljivosti, nasprotno pa je tako močno poudarjeno trdnost, stabilnost in nespremenljivost najemnega razmerja v kontekstu ex lege vstopanja denacionalizacijskega upravičenca v položaj najemodajalca, ki se mu ne more izogniti, treba šteti za intenzivno omejitev pravice razpolagati z lastno stvarjo, ki je sestavni del jamstev 33. člena URS. Ta omejitev je le še bolj potencirana in podaljšana s prenosom, ob smrti nekdanjega imetnika stanovanjske pravice, (a) pravice do neprofitnega najema stanovanja za nedoločen čas na njegovega zakonca ali zunajzakonskega partnerja, ki je to bil že ob uveljavitvi Stanovanjskega zakona (SZ), oziroma (b) pravice do tržnega najema stanovanja za nedoločen čas na drugega ožjega sorodnika, je še zapisalo Ustavno sodišče in opozorilo, da je pridobitev stanovanja v posest tako za najemodajalce dolgoročno znatno otežena. Pri tem je treba po mnenju Ustavnega sodišča upoštevati tudi to, da je možnost proste izbire oziroma spremembe najemnika, ki je pri izpodbijani ureditvi praktično izključena, z vidika interesov najemodajalca zelo pomembna – zanj je načeloma iz vrste razlogov bistveno, da svobodno presodi, kateri osebi bo zaupal v uporabo svoje stanovanje.
Del jamstev 33. člena URS, kot je navedlo Ustavno sodišče, je tudi upravičenje do civilnih sadov iz gospodarske rabe lastnega stvarnega premoženja oziroma do dobička, pridobljenega s tako ali drugačno rabo ali odplačnim prenosom rabe lastne stvari. URS seveda ne vsebuje »pravice do dobička«, vendar pa ima lastnik vsekakor ustavno pravico po svoji svobodni presoji uporabljati lastno stvarno premoženje tako, da si z njim prizadeva doseči dobiček, in se – v okviru splošnih predpisov – prosto odločati, za kaj ga bo uporabil, ali ga bo oddal in za kakšno ceno. V ta element lastninske svobode iz 33. člena URS je država nezanemarljivo posegla s tem, da je denacionalizacijske upravičence in njihove pravne naslednike zavezala k prejemanju (največ) navzgor omejene neprofitne najemnine. Ta lahko znaša največ 4,68 odstotka vrednosti stanovanja letno, pri čemer je tudi vrednost stanovanja določena v temelju netržno (na podlagi meril iz predpisa), je vse opozorilo Ustavno sodišče.
Dalje je zapisalo, da predlagatelj sicer ne zatrjuje izrecno, da so neprofitne najemnine v praksi tako nizke, da najemodajalcem prinašajo izgubo ali le minimalen dobiček. Splošno znano pa je, da so na številnih lokacijah znatno nižje od tržne najemnine, ki bi jo bilo mogoče dobiti za isto stanovanje. Prav tako ni mogoče zanikati, da je zakonodajalec v neprofitno najemnino vključil sestavne elemente, katerih namen je najemodajalcem zagotoviti neke vrste »razumen dobiček« iz oddajanja stanovanja po pokritju stroškov v zvezi s stanovanjem, je spomnilo Ustavno sodišče in presodilo, da to bistveno ne omili teže posega v pravico do pridobivanja dobička iz svoje lastnine (33. člen URS). Ključen element tega upravičenja je pogodbena svoboda – možnost lastnika, da po lastni presoji in na lastno odgovornost postavi tržno ceno svojemu stvarnemu premoženju in jo poskuša uveljaviti v sklopu prostega pogodbenega dogovarjanja, je bilo jasno Ustavno sodišče. Po njegovem mnenju sistem, ki administrativno določa maksimalno višino najemnine prek pavšaliziranega vrednotenja njenih sestavin in državno predpisane najvišje donosnosti nepremičnega kapitala, zadevno upravičenje v vsakem primeru močno krni. Ob tem je Ustavno sodišče opozorilo, da je iz javno dostopnih podatkov mogoče sklepati celo, da sedanja višina neprofitne najemnine oziroma zgornje »kapice« nekaterih njenih sestavnih delov niso določene v zadostni višini. V Resoluciji o nacionalnem stanovanjskem programu 2015–2025 je Državni zbor med drugim zapisal, da administrativno določena neprofitna najemnina ne pokrije vseh stroškov in ne zagotavlja interesa za pridobivanje novih neprofitnih stanovanj. Ob tem ni nepomembno, da so stanovanja, vrnjena v denacionalizaciji, tista, ki so bila nekoč prisilno podržavljena; torej že starejša stanovanja, ki jih bremenijo višji stroški vzdrževanja.
Po oceni Ustavnega sodišča je razumno pričakovati, da vse navedeno (negativno) vpliva na tržno ceno stanovanj, v katerih bivajo na podlagi izpodbijane ureditve neprofitni najemniki, pa tudi na dejansko možnost prodaje tako obremenjenega stanovanja na trgu. Kljub temu pa je za ohranitev stanovanja v stanju, ki najemniku zagotavlja normalno uporabo, na lastne stroške še vedno odgovoren lastnik (ki lahko od države pričakuje kvečjemu zagotovitev ugodnejšega posojila za obnovo ali rekonstrukcijo vrnjenega stanovanja, ne pa tudi rednega in sistematičnega nepovratnega subvencioniranja teh del ali posebnih davčnih ugodnosti), je bilo še kritično Ustavno sodišče.
Po stališču slednjega je tako teža presojanega posega v pravico iz 33. člena URS zelo velika. Za koristi od izpodbijane ureditve sicer ni mogoče reči, da so zelo majhne ali zanemarljive. Ureditev pravzaprav omogoča, da so za določeno kategorijo najemnikov stanovanjskih prostorov zadovoljivo doseženi zasledovani cilji (zagotavljanje stanovanjske varnosti, pravne stabilnosti in cenovne dostopnosti rabe stanovanj za bivanje za nekdanje imetnike stanovanjske pravice v pozneje denacionaliziranih stanovanjih v kontekstu potrebe po učinkovitem in socialno pravičnem prehodu iz socialističnega načina urejanja stanovanjskih razmerij v prevladujoče tržni način ter varstvo človekovih pravic do spoštovanja doma, osebnega dostojanstva in varnosti ter zasebne lastnine nekdanjih imetnikov stanovanjske pravice oziroma po njihovi smrti njihovih zakoncev ali partnerjev). Ti najemniki lahko na podlagi spornih določb računajo na to, da bodo za rabo stanovanja plačevali najemnine, ki bodo (včasih znatno) nižje od tržnih, in da jim lastnik (če bodo izpolnjevali najemno pogodbo) skoraj ne bo mogel odpovedati najema, pri čemer jim najemnine ni mogoče zvišati (še manj pa prekiniti same pogodbe), če se jim, čeprav pomembno, povišajo dohodki. Hkrati so najemniki deležni koristi prikazanega pravnega režima, čeprav je od prehoda v nov družbeni sistem, ko so bile te rešitve v bistveno podobni vsebini prvič sprejete, že poteklo daljše obdobje, kar težo posega v pravni položaj najemodajalcev še znatno poveča. Nekdanji imetnik stanovanjske pravice in njegov zakonec oziroma zunajzakonski partner ob uveljavitvi SZ lahko računajo, da bodo teh koristi deležni vse do smrti, je zapisalo Ustavno sodišče.
Z vidika ožje sorazmernosti se ustavnopravna presoja ne izide v prid izpodbijanim prvemu odstavku 24. člena ZDen ter 107. členu in prvemu odstavku 173. člena SZ-1, je glede na predstavljeno presodilo Ustavno sodišče. Po presoji slednjega te določbe po vrnitvi stanovanj v last denacionalizacijskim upravičencem dolgoročno (za nekatera stanovanja že tretje desetletje) ter bistveno omejujejo možnost razpolaganja z lastno stvarjo in pravico do pridobivanja dobička iz zasebne lastnine. Odpoved zaščitenih najemnih pogodb je bistveno otežena tudi v primeru dejanskih življenjskih potreb lastnika in njemu bližnjih oseb. Najverjetneje niso posebej redki primeri, ko denacionalizacijski upravičenec v času svojega življenja nikoli ni mogel zaračunavati za stanovanje normalne tržne najemnine, obenem pa ni država nikoli vzpostavila mehanizma, ki bi breme njene socialne politike prenesel z zasebnika nanjo – na primer s subvencioniranjem razlike med neprofitno in tržno najemnino za stanovanja, ki so predmet te odločbe, je bilo kritično Ustavno sodišče. Po njegovi oceni presojane določbe ne ustvarjajo pravičnega ravnotežja med (na eni strani) splošnimi družbenimi cilji in pravicami najemnikov, ki so podlaga teh določb, ter (na drugi strani) zahtevami zaščite zasebne lastnine lastnikov stanovanj. Na lastnike stanovanj prelagajo nesorazmerno in pretirano breme doseganja ciljev javne stanovanjske politike. Njihov ekonomski učinek je nižanje tržne vrednosti teh stanovanj. Škodne posledice izpodbijane ureditve za denacionalizacijske upravičence in njihove univerzalne pravne naslednike so večje od koristi izpodbijane ureditve za neprofitne najemnike, nekdanje imetnike stanovanjske pravice, še posebej upoštevaje to, da niti ni jasno, kolikšen delež teh sploh objektivno potrebuje tako močno stanovanjsko zaščito, in da je Slovenija že zdavnaj izšla iz turbulentnega tranzicijskega obdobja, med katerim in za katero so številne države tipično sprejemale predpise, podobne izpodbijanim določbam SZ-1 in ZDen, je še opozorilo Ustavno sodišče.
Pripravil: Patricij Maček
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
