O ustavnosti nadomestila za rabo vode oziroma plačila za vodno pravico za rabo vode

Jedro spora

Osrednje vprašanje te zadeve je bilo po besedah ustavnih sodnikov, ali so peti odstavek in tretja alineja šestega odstavka 199.b člena ter prvi odstavek, prva poved drugega odstavka in peti odstavek 199.e člena Zakona o vodah (ZV-1), kolikor se nanašajo na rabo vode, za katero je predpisana pridobitev vodnega dovoljenja za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih oskrbi s pitno vodo, pred uveljavitvijo ZV-1C, to je pred 21. decembrom 2013, v neskladju z ustavno prepovedjo povratne veljave pravnih aktov iz 155. člena Ustave Republike Slovenije (URS).

Izpodbijana ureditev

Po navedbah Ustavnega sodišča je zakonodajalec z ZV-1C, ki je začel veljati 21. decembra 2013, dopolnil prehodne določbe ZV-1. Izpodbijane določbe urejajo obveznost pravnih in fizičnih oseb, ki jim je bilo vodno dovoljenje za rabo vode za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih oskrbi s pitno vodo, izdano pred uveljavitvijo ZV-1C, pa so vodo rabile že pred dokončnostjo tega vodnega dovoljenja, da plačajo nadomestilo za rabo vode za čas dejanske rabe vode do dokončnosti vodnega dovoljenja, in plačilo za vodno pravico od dokončnosti vodnega dovoljenja, skupno v obdobju od 1. januarja 2005 do 31. decembra 2013.

Pred uveljavitvijo ZV-1C je, kot je navedlo Ustavno sodišče, po ZV-1 veljalo, da je obveznost plačila za vodno pravico nastopila z dnem začetka izvajanja vodne pravice, njen imetnik pa ga je moral plačati na način in v roku, ki ga je določil organ, ki jo je podelil. Izvajanja vodne pravice v upoštevnem pravnem okviru po oceni Ustavnega sodišča ni mogoče razumeti drugače kot izvajanje posebne rabe vode na podlagi vodnega dovoljenja ali koncesije. Dejanske (posebne) rabe vode zato ni mogoče enačiti z izvajanjem vodne pravice. Zato Ustavno sodišče tudi ni sledilo navedbam Vlade, da je treba vse, ki so vodo uporabljali v kritičnem času, obravnavati enako, saj naj bi bilo edino upoštevno dejstvo neplačevanje za rabo vode. Da to ne drži, po prepričanju Ustavnega sodišča izhaja že iz same izpodbijane zakonske ureditve, pri kateri je zakonodajalec ločil položaj uporabe vode brez vodne pravice, na katerega je vezal obveznost plačila nadomestila za rabo vode (izpodbijani del 199.b člena ZV-1), in položaj uporabe vode na podlagi vodnega dovoljenja, na katerega je vezal obveznost plačila za vodno pravico (izpodbijani del 199.e člena ZV-1). Namen ločenega urejanja obeh dajatev za rabo vode potrjuje tudi besedilo predloga ZV-1C. Zato je treba tudi pri presoji, ali ima izpodbijana zakonska ureditev povratne učinke, ločiti med obema položajema in ločeno obravnavati določbe, ki se nanašajo na posameznega izmed njiju, je bilo jasno Ustavno sodišče.

Zapisalo je, da je nadomestilo za rabo vode nova dajatev, ki jo je uzakonil ZV-1C in ki je vezana na dejstvo rabe vode pred podelitvijo vodne pravice. ZV-1 je namreč dopuščal dejansko posebno rabo vode pred pridobitvijo vodnega dovoljenja v primeru pravočasne vložitve ustrezne vloge za tako imenovano legalizacijo posebne rabe vode. Vendar pa drugih pogojev za legalizacijo ali posledic legalizacije ZV-1 ni določal. Uporabniki vode, ki so vlogo pravočasno vložili, so zato na podlagi ZV-1 lahko utemeljeno pričakovali (le), da bo o njihovi vodni pravici (v razumnem roku) odločeno z vodnim dovoljenjem in s slednjim odmerjeno tudi plačilo za vodno pravico ter da jim do odločitve upravnega organa o njihovi vodni pravici ne bo izrečen inšpekcijski ukrep zaradi protipravne rabe vode. Pravni posledici dejanske posebne rabe vode brez vodne pravice, kadar je bila ta protipravna, pa sta bila po pred uveljavitvijo ZV-1C veljavnem ZV-1 uvedba inšpekcijskega nadzorstva in izrek globe. Okoljske dajatve za dejansko rabo vode, za katero bi bilo treba pridobiti vodno dovoljenje, pred priznanjem vodne pravice, kot ga je omogočal njegov 199. člen, ZV-1 ni predvideval. Sporno nadomestilo za rabo vode, ki ga je vpeljal ZV-1C in ki je po svoji pravni naravi javna dajatev za (dejansko) rabo vode, za katero bi bilo sicer treba pridobiti vodno dovoljenje, zato ni plačilo za rabo vode, ki bi ga uporabnik vode moral plačati na podlagi 123. člena ZV-1, a mu to ni bilo zaračunano. Po besedah Ustavnega sodišča pomeni novo obveznost, ki je v času rabe vode njeni zavezanci niso mogli predvideti. Povedano drugače, zakonodajalec je z uvedbo nadomestila za rabo vode dejanski rabi vode pred podelitvijo vodne pravice pripisal novo pravno posledico, to je javno dajatev za rabo vode. Zato gre za ukrep, ki povratno učinkuje na pravne položaje dejanskih uporabnikov vode v obdobju do dokončnosti vodnega dovoljenja, ki so bili ob uveljavitvi ZV-1C že zaključeni, je poudarilo Ustavno sodišče.

Po mnenju slednjega je nekoliko drugačen položaj pri izpodbijanem plačilu za vodno pravico. Že ZV-1 je določal, da se za vsako rabo vodnega javnega dobra, razen za splošno rabo, plačuje pridobitev vodne pravice (prvi odstavek 6. člena ZV-1) in da se vodno dovoljenje podeli proti plačilu (prvi odstavek 123. člena ZV-1), pri čemer obveznost plačila za vodno pravico nastopi z dnem začetka izvajanja vodne pravice (tretji odstavek 123. člena ZV-1). Vendar pa je za presojo ustavnosti ureditve plačila za vodno pravico iz 199.e člena ZV-1 po presoji Ustavnega sodišča ključno, da tega ni mogoče enačiti s plačilom za vodno pravico iz tretjega odstavka 123. člena ZV-1. Slednje namreč temelji na drugih merilih (razpoložljivost vode, namen, vrsta in obseg posebne rabe vode, višina sredstev za gradnjo potrebnih vodnih objektov in naprav, ekonomske ugodnosti, čas trajanja posebne rabe vode) kot plačilo za vodno pravico na podlagi 199.e člena ZV-1, katerega višina temelji na količini prodanih pijač in času trajanja dejanske rabe vode, medtem ko na primer razpoložljivosti vode ne upošteva. Ustavno sodišče je poudarilo, da so merila za določitev višine javne dajatve eden ključnih elementov, ki opredeljujejo posamezno javno dajatev. URS zato v okviru zahteve po določanju javnih dajatev z zakonom (147. člen URS) od zakonodajalca terja, da z zadostno natančnostjo opredeli bistvene značilnosti javne dajatve. Ustavno sodišče je že pred tem sprejelo stališče, da mora zakon pri javnih dajatvah, ki so naložene zaradi posebne potrebe ali konkretnega namena, določiti vsaj način ugotavljanja obsega potrebnih sredstev, zavezance za plačilo javne dajatve in merila za določitev višine javne dajatve. Zato pri plačilu za vodno pravico, kot ga ureja 199.e člen ZV-1 in ki se od plačila za vodno pravico iz 123. člena ZV-1 razlikuje v merilih za določitev njune višine, ne gre le za ureditev načina, višine in postopka odmere plačila obveznosti, ki je za uporabnike vode obstajala že ob uveljavitvi ZV-1. Tako je tudi plačilo za vodno pravico, kot ga ureja 199.e člen ZV-1, nova javna dajatev, ki v izpodbijanem delu povratno učinkuje na že zaključene položaje rabe vode, je ocenilo Ustavno sodišče.

Presodilo je, da so izpodbijani peti odstavek in tretja alineja šestega odstavka 199.b člena ZV-1 ter prvi odstavek in prva poved drugega odstavka v zvezi s petim odstavkom 199.e člena ZV-1, torej v delu, v katerem se nanašajo na rabo vode za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih oskrbi s pitno vodo, pred uveljavitvijo ZV-1C, to je pred 21. decembrom 2013, retroaktivne določbe. Pri tem je spomnilo, da vsaka retroaktivnost sama po sebi še ni v neskladju z URS. Po drugem odstavku 155. člena URS je dopustno, da posamezna zakonska določba učinkuje za nazaj pod izrecno določenimi pogoji. Drugi odstavek 155. člena URS določa več meril, pod katerimi je takšna retroaktivnost lahko ustavno dopustna, in sicer: (1) samo zakon lahko določi retroaktivnost, (2) samo posamezne zakonske določbe lahko imajo učinek za nazaj, vendar le tedaj, (3) kadar to zahteva javna korist in (4) če se s tem ne posega v pridobljene pravice. Vsa merila morajo biti izpolnjena kumulativno.

Presoja Ustavnega sodišča

Ustavno sodišče je ugotovilo, da je v konkretnem primeru prvo merilo izpolnjeno, saj je navedena retroaktivnost določena z zakonom. Drugo merilo, to je, ali imajo le posamezne zakonske določbe učinek za nazaj, je treba po mnenju Ustavnega sodišča razumeti varnostno, saj zakonodajalca omejuje, da to lahko stori le na predmetno zelo ozkem področju. Kot izjemo je treba to merilo po prepričanju ustavnih sodnikov razlagati ozko, kar bi pomenilo, da imajo lahko povratno veljavo samo tiste določbe zakona, za katere je to vsebinsko nujno in ki izpolnjujejo druge ustavne zahteve. Presoja, ali gre za posamezne določbe, ki imajo učinke za nazaj, mora temeljiti na materialnem oziroma vsebinskem merilu in pri tem izhajati iz razmerja med zakonom (kot celoto) in posameznimi določbami, ki povratno učinkujejo. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da gre v primeru, če zakon ureja vsebino, ki bi lahko veljala za naprej tudi brez zakonske določbe, ki učinkuje povratno, le za ustavno dopustno povratno učinkovanje posamezne zakonske določbe, in ne za ustavno nedopustno povratno učinkovanje zakona kot celote. V tem primeru so bile izpodbijane retroaktivne določbe uzakonjene z ZV-1C, s katerim je zakonodajalec dopolnil prehodne določbe ZV-1. V razmerju do ZV-1 kot celote izpodbijane zakonske določbe po presoji Ustavnega sodišča urejajo predmetno zelo ozko področje. Vendar pa za presojo, ali gre za dopustno retroaktivnost, ne more biti edino odločilno, da so bile izpodbijane retroaktivne določbe uzakonjene z ZV-1C in ne z novim zakonom. Nasprotno stališče bi pomenilo, da bi izbira zakonodajne tehnike sama po sebi lahko vplivala na izpolnjenost tega pogoja za dopustno retroaktivnost zakonske ureditve. Ključno je, da je zakonodajalec z izpodbijanimi določbami dopolnil le prehodne določbe ZV-1 in z njimi naknadno, z učinkom za nazaj, za časovno omejeno prehodno obdobje uzakonil dajatev za posebno rabo vode, ki ima podlago v načelu povrnitve stroškov, povezanih z obremenjevanjem voda, kot enem izmed temeljnih načel ZV-1, je poudarilo Ustavno sodišče in dodalo, da izpodbijane zakonske določbe tudi ne spreminjajo zasnove do tedaj veljavnega ZV-1. Zato je ocenilo, da je tudi drugo merilo iz drugega odstavka 155. člena URS izpolnjeno.

Nadalje je presodilo merilo dopustnosti povratnega učinka zakonskih določb, da navedeno retroaktivnost zahteva javna korist. Poudarilo je, da mora zakonodajalec povratno učinkovanje pravne norme utemeljiti že v samem zakonodajnem gradivu. Ugotovilo je, da je ne glede na nedosledno razlikovanje med pojmoma nadomestilo za rabo vode in plačilo za vodno pravico iz predloga ZV-1C očitno razvidno, da se razlogi, s katerimi je zakonodajalec utemeljil posebno javno korist za sprejetje zakonske ureditve s povratnim učinkom, nanašajo na obe dajatvi. Zatem pa zapisalo, da zamuda države pri izvrševanju njene ustavne dolžnosti varstva okolja, v okvir katere spada tudi obveznost celostne ureditve področja posebne rabe vodnih virov, ne pomeni, da zakonodajalec ne bi smel izjemoma za nazaj predpisati okoljskih dajatev za posebno rabo vode, kadar je posledica sistemsko neurejenega področja plačila za posebno rabo vode neenak položaj uporabnikov vode na trgu, prav z namenom odprave tovrstne neenakosti. Vzpostavitev enakosti je po presoji Ustavnega sodišča tista javna korist, ki terja povratni učinek okoljskih dajatev in ki je bila v obravnavanem primeru v zakonodajnem gradivu tudi ustrezno utemeljena.

Glede na navedeno se je moralo Ustavno sodišče opredeliti še do zadnjega kumulativno določenega merila, ob izpolnjevanju katerega URS izjemoma dopušča povratni učinek posameznih določb zakona, to je, da se s tem ne posega v pridobljene pravice. Opozorilo je, da ustavna prepoved povratnega posega v pridobljene pravice v primerih, kakršne zadevajo izpodbijane zakonske norme, ne ščiti pravice do posebne rabe vode brez plačila. Vendar pa je z ustavno prepovedjo iz drugega odstavka 155. člena URS po prepričanju Ustavnega sodišča varovan posameznikov pravni položaj, da mu država ne bo za nazaj določila obveznosti plačila javne dajatve, ki je pred njeno uveljavitvijo ni bil dolžan in ni mogel pričakovati.

Ocenilo je, da sta nadomestilo za rabo vode in plačilo za vodno pravico, kot ju je zakonodajalec predpisal z ZV-1C, sicer novi javni dajatvi, vendar pa je bila obveznost plačila za posebno rabo vode za njune zavezance predvidljiva. Zakonska ureditev posebne rabe vode pred njuno uzakonitvijo po mnenju ustavnih sodnikov pri zavezancih ni mogla ustvariti legitimnega pričakovanja, da lahko vodo rabijo brez plačila. Določitev obveznosti nadomestila za rabo vode oziroma plačila za vodno pravico za nazaj, pa čeprav gre po vsebini za drugačni dajatvi, kot je bila predvidena z ZV-1, zato sama po sebi ne posega v pridobljene pravice tistih, ki jim je bilo vodno dovoljenje izdano pred uveljavitvijo ZV-1C, je bilo jasno Ustavno sodišče. A je opozorilo, da pa pristojnost države, da odmeri plačilo za posebno rabo vode, ni časovno neomejena. Načelo pravne varnosti in načelo zaupanja posameznika v pravo (2. člen URS) terjata, da se v določenem časovnem obdobju odpravi negotovost posameznika in država javno dajatev odmeri in izterja. V povezavi s tem je zapisalo, da je ta obveznost sorodna davkom, zastaranje katerih je urejeno s pravnimi pravili Zakona o davčnem postopku (ZDavP-2). Pravica oziroma pristojnost države do odmere plačila za vodno pravico kot javne dajatve glede na navedeno zastara v petih letih od dneva, ko bi bilo treba plačilo za vodno pravico napovedati, obračunati, odtegniti oziroma odmeriti. Petletni zastaralni rok je določen tudi za zastaranje terjatev iz koncesijske pogodbe, kadar je vodna pravica pridobljena na podlagi koncesije. Načelo enake obravnave zavezancev za plačilo (drugi odstavek 14. člena URS) terja, da proizvajalci pijač, ki jim je bilo izdano delno vodno dovoljenje, plačilo za vodno pravico pa jim vse do uveljavitve ZV-1C ni bilo odmerjeno, niso v slabšem položaju od proizvajalcev pijač, ki imajo vodno pravico na podlagi koncesije, le zato, ker jim je bilo plačilo na vodno pravico naloženo za nazaj. Enako mora veljati tudi za proizvajalce pijač, ki so vodo rabili pred pridobitvijo vodnega dovoljenja, a po pravočasni vložitvi zahteve za njegovo izdajo, saj je bil sam trenutek izdaje vodnega dovoljenja odvisen od ravnanja upravnega organa. Na podlagi navedenega je zato po presoji Ustavnega sodišča treba šteti, da je nadomestilo za rabo vode oziroma plačilo za vodno pravico za rabo vode v letih 2005–2007, ki bi ju bilo treba ob ustrezni podzakonski ureditvi napovedati oziroma odmeriti v letih 2006–2008, ob uveljavitvi ZV-1C že zastaralo. V okoliščinah navedenega primera je po prepričanju ustavnih sodnikov zamuda pri izdaji dovoljenj in izvršilnega predpisa pri naslovnikih norm osnovala legitimno pričakovanje, da država teh dajatev po določenem času ne bo več terjala. S potekom časa, v katerem bi terjatev države za plačilo vodne pravice za posamezno leto zastarala, so tako naslovniki pridobili pravno varovano upravičenje zoper obveznost plačila javne dajatve za posebno rabo vode. Izpodbijane določbe zato v delu, kolikor je na njihovi podlagi mogoče zaračunati nadomestilo za rabo vode oziroma plačilo za vodno pravico za dejansko rabo vode pred letom 2008, posegajo v pridobljene pravice teh uporabnikov vode, je bilo jasno Ustavno sodišče, ki pa je pri presoji tega posega z vidika načela sorazmernosti ugotovilo, da je ukrep neprimeren. Ukrep, ki naslovnike postavlja v slabši položaj od uporabnikov vode, s katerimi želi naslovnike norm izenačiti, je namreč v protislovju s ciljem, ki ga želi doseči, to je z vzpostavitvijo enakega položaja uporabnikov vode.

Zaključek

Glede na predstavljeno je Ustavno sodišče presodilo, da so peti odstavek in tretja alineja šestega odstavka 199.b člena ter prvi odstavek in prva poved drugega odstavka v zvezi s petim odstavkom 199.e člena ZV-1, kolikor se na njihovi podlagi lahko zaračuna nadomestilo za rabo vode oziroma plačilo za vodno pravico za rabo vode za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih oskrbi s pitno vodo, pred 1. januarjem 2008, v neskladju z drugim odstavkom 155. člena URS, s tem pa tudi s prepovedjo povratne veljave zakona iz prvega odstavka 155. člena URS.

Pripravil: Patricij Maček

---

Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.