Pravni institut, ki ga je zakonodajalec uvedel v drugem odstavku 79.a člena Zakona o tujcih (ZTuj-2), je tujek v slovenskem upravnosodnem procesnem pravu, zato bi smiselna uporaba pravil Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) v postopku pred Upravnim sodiščem in v pritožbenem postopku pred Vrhovnim sodiščem vnašala previsoko stopnjo negotovosti v postopke, v katerih se odloča o omejitvi pravice do osebne svobode, je presodilo Ustavno sodišče v odločbi v zadevi U-I-75/21 z dne 3. oktobra 2024.
O odločanju Upravnega sodišča
Ustavno sodišče je pojasnilo, da odločitev Upravnega sodišča iz prve povedi drugega odstavka 79.a člena ZTuj-2 po svoji pravni naravi ni bila sodba iz 61. člena ZUS-1. Upravni spor je, kot je navedlo Ustavno sodišče, kot posebni sodni postopek namenjen varstvu fizičnih in pravnih oseb pred oblastnim delovanjem uprave. V upravnem sporu se zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov. Namenjen je zlasti varstvu subjektivnih pravic, zato lahko šele nosilec teh pravic sproži mehanizem sodnega nadzora. Upravni spor se začne z zahtevo posameznika po varovanju njegovega zasebnega interesa. V njem je sodišče vezano na predlog stranke ter ne more in ne sme odločiti mimo tožbenega zahtevka. Možnosti odločanja in presoje po uradni dolžnosti so skrajno omejene. Upravno sodišče presoja zakonitost upravnega akta po trenutku izdaje prvostopenjskega akta, ne glede na to, ali bi bil lahko tak akt v neskladju s kakšnim kasnejšim izdanim zakonom oziroma ali so se spremenile dejanske okoliščine. Sodišče v sporu o zakonitosti dokončnega upravnega akta ne rešuje meritorno same upravne zadeve, torej ne odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, temveč le presodi zakonitost dokončnega upravnega akta, je navedlo Ustavno sodišče. Poudarilo je, da je torej glavna naloga Upravnega sodišča izvrševanje sodne funkcije, izvajanje neodvisnega in nepristranskega odločanja o sporu med strankami, v katerem tožnik varuje zasebnopravni interes, toženec pa javnopravnega. Po besedah Ustavnega sodišča v primeru odločanja o zakonitosti dokončnega upravnega akta sodišče opravi ponovni preizkus odločitve upravnega organa iz vseh razlogov, ki jih ima stranka že v pritožbenem upravnem postopku, in hkrati zagotavlja sodno varstvo. Upravno sodišče ima sicer na podlagi 65. člena ZUS-1 pooblastilo, da lahko s sodbo odloči o stvari (spor polne jurisdikcije) in samo na glavni obravnavi ugotavlja dejansko stanje. Vendar tudi v tem primeru Upravno sodišče odloča na podlagi tožbe in presoja zakonitost izpodbijanega upravnega akta. Naravi upravnega spora pa so prilagojena tudi postopkovna pravila in pooblastila Upravnega sodišča, je razlogovalo Ustavno sodišče.
Pojasnilo je, da je pravna narava odločitve Upravnega sodišča, ko opravi preizkus utemeljenosti podaljšanja omejitve gibanja, drugačna od pravne narave sodbe, ki jo izda v upravnem sporu. Upravno sodišče po navedbah Ustavnega sodišča na podlagi drugega odstavka 79.a člena ZTuj-2 ne odloča o zakonitosti odločbe, s katero je policija odredila omejitev gibanja ali podaljšanje omejitve gibanja. Sodno presojo zakonitosti omejitve gibanja in podaljšanja omejitve gibanja, odrejeno z odločbo policije, je namreč lahko tujec dosegel z vložitvijo tožbe v upravnem sporu zoper odločbo policije (prvi odstavek 78. člena in drugi odstavek 79. člena ZTuj-2). Upravna odločba, s katero je bilo omejeno gibanje ali podaljšana omejitev gibanja, je s potekom roka za vložitev tožbe ali s pravnomočnostjo sodne odločbe, s katero je bilo odločeno o njeni zakonitosti, postala pravnomočna, zato je Upravno sodišče v postopku na podlagi prve povedi drugega odstavka 79.a člena ZTuj-2 ne more ponovno presojati, je opozorilo Ustavno sodišče. Poudarilo je, da mora Upravno sodišče na podlagi prve povedi drugega odstavka 79.a člena ZTuj-2 preveriti, ali so pogoji za podaljšanje omejitve gibanja, ki jih določa zakon, še vedno izpolnjeni. Upravno sodišče samo ugotavlja upoštevno dejansko stanje. V tem postopku lahko ugotovi, da je podaljšanje omejitve gibanja še vedno utemeljeno ali da razlogi za podaljšanje omejitve gibanja niso več podani, ne presoja pa zakonitosti podaljšanja omejitve gibanja z odločbo policije. Odločanje Upravnega sodišča na podlagi prve povedi drugega odstavka 79.a člena ZTuj-2 je po besedah ustavnih sodnikov po svoji naravi vsebinsko prvostopenjsko odločanje. To pomeni, da je odločitev Upravnega sodišča posebna odločitev sui generis, in ne sodba, ki jo ureja ZUS-1, zato tudi pritožba iz druge povedi petega odstavka 79.a člena ZTuj-2 ni pritožba iz prvega odstavka 73. člena ZUS-1, je bilo jasno Ustavno sodišče.
O smiselni uporabi pravil upravnega spora
To je nato zapisalo, da je zakonodajalec v ZTuj-2 sicer uredil nekatera procesna pravila. Določil je pristojno sodišče, ki naj odloča o utemeljenosti podaljšanja omejitve gibanja, in pristojno sodišče, ki naj odloča o pritožbi zoper odločitev Upravnega sodišča. Določil je rok, v katerem mora Upravno sodišče opraviti preizkus, in da lahko Upravno sodišče zahteva udeležbo tujca na glavni obravnavi. V zvezi s pritožbenim postopkom pa je določil, da sme tujec v njem navajati nova dejstva in predložiti nove dokaze. Drugih postopkovnih pravil zakonodajalec ni uredil.
Ustavno sodišče ni pritrdilo navedbam Državnega zbora, da bi bilo mogoče vse nejasnosti v postopku odpraviti s smiselno uporabo pravil upravnega spora ali smiselno uporabo drugih zakonov, ki urejajo postopek sodnega nadzora nad odvzemom prostosti posameznikom. Zapisalo je, da postopek, po katerem odloča oblastni organ, sestavljajo posamezna dejanja, ki se opravljajo po določenem redu in temu redu sledijo. S temi dejanji se postopek začne, razvija in konča. Na podlagi vseh teh dejanj, ki se povezujejo v organsko celoto, je šele mogoča uporaba abstraktnega materialnega predpisa v konkretnem primeru, je navedlo Ustavno sodišče. Po njegovi presoji postopkovna pravila urejajo vsebino, obliko, učinek in druge vidike posameznih dejanj, ki jih opravljajo ali pri katerih sodelujejo posamezni udeleženci postopka. Urejajo tudi vrste, vsebino in obliko aktov, ki jih lahko v postopku izdajo pristojni organi, ter tudi razmerja med temi organi in udeleženci v postopku. Postopek oblikovanja odločitev po mnenju Ustavnega sodišča vselej pomembno vpliva na vsebino odločitve, a tudi na spoštovanje posameznika kot subjekta v razmerju do nosilcev oblasti. Pravno urejen postopek nima samo pomožne funkcije, temveč je šele z njegovim izvajanjem mogoče zagotoviti oblikovanje pravilne in zakonite odločitve. Zato je jasna določitev vseh postopkovnih pravil, po katerih odločajo pristojni organi, bistvena za učinkovito varovanje pravic posameznikov, je prepričano Ustavno sodišče. To je pri tem poudarilo, da je moralo še dodatno upoštevati, da so bile predmet presoje določbe, ki urejajo sodno varstvo in pravico do pravnega sredstva zoper odločitve, s katerimi se omejuje pravica do osebne svobode posameznika. Zahteva po določnosti, jasnosti in predvidljivosti zakonske ureditve, s katero se ureja poseg v pravico do osebne svobode, je v samem jedru te človekove pravice. Kolikor je že sploh mogoče sprejeti stališče, da je pri presoji vsebinskih pogojev za utemeljenost posegov v osebno svobodo dopustna določena mera diskrecijske presoje, ki gre neodvisnim, nepristranskim in z zakonom ustanovljenim sodiščem, pa se pri urejanju pravil postopka po naravi stvari zahteva natančnejša zakonska ureditev, je presodilo Ustavno sodišče.
Zapisalo je, da je zakonodajalec z izbranim načinom prenosa zahtev prava Evropske unije (EU) v slovenski pravni sistem uvedel pravni institut, ki ga slovensko upravnosodno procesno pravo ne pozna (odločanje Upravnega sodišča na prvi stopnji po uradni dolžnosti o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznikov na področju upravnega prava), ob tem pa v zakonu ni podrobneje opredelil bistvenih elementov postopka odločanja Upravnega sodišča. S tem je po oceni Ustavnega sodišča zakonodajalec določil pristojnost Upravnega sodišča, ne da bi upošteval posebnosti upravnega spora. Pooblastila, ki jih določa ZUS-1 za odločanje o zakonitosti upravnega akta, pa ne ustrezajo naravi in namenu pravnega instituta preizkusa utemeljenosti podaljšanja omejitve gibanja iz prve povedi drugega odstavka 79.a člena ZTuj-2. Zaradi neprilagojenosti novega instituta pravilom upravnega spora lahko po mnenju Ustavnega sodišča uporaba splošnih postopkovnih pravil upravnega spora povzroča številne nejasnosti v posameznih fazah postopka in v posameznih procesnih situacijah. Z ureditvijo, v kateri procesna dejanja in njihove posledice niso jasno določene, so po presoji Ustavnega sodišča tudi posamezniki, o pravicah katerih se v tem postopku odloča, v pravno negotovem položaju, kako bo sodišče postopalo v posamezni procesni situaciji.
Tudi postopkovna pravila in pooblastila Vrhovnega sodišča, ki jih določa ZUS-1 glede pritožbe v upravnem sporu, so po besedah ustavnih sodnikov prilagojena naravi tega pravnega sredstva. Vrhovno sodišče odloča o pritožbi zoper sodbo Upravnega sodišča v primerih, opredeljenih v 73. členu ZUS-1, in zoper sklepe Upravnega sodišča v primerih, opredeljenih v 82. členu ZUS-1. Upravno sodišče pa na podlagi prve povedi drugega odstavka 79.a člena ZTuj-2 ne izda sodbe ali sklepa, ki ju ureja ZUS-1, temveč izda poseben akt, ki ima tudi posebno vsebino. Navedena odločitev Upravnega sodišča ne sledi predhodnemu upravnemu odločanju. Zato lahko tudi v pritožbenem postopku uporaba splošnih pritožbenih postopkovnih pravil v upravnem sporu povzroča številne nejasnosti v posameznih fazah postopka in v posameznih procesnih situacijah, je opozorilo Ustavno sodišče. Po oceni slednjega zlasti ni jasno določeno, ali sme oziroma mora tudi Vrhovno sodišče naložiti policiji, naj nemudoma izpusti tujca, če ugotovi, da je pritožba utemeljena. Poleg tega pa je po mnenju Ustavnega sodišča treba upoštevati tudi, da odsotnost jasnih postopkovnih pravil na prvi stopnji onemogoča pristojnemu sodišču, da v pritožbenem postopku presodi, ali je prvostopenjsko sodišče postopalo po pravilih postopka in ali je to vplivalo na zakonitost in pravilnost odločitve.
Ob tem je Ustavno sodišče pojasnilo še, da ker niti pravo EU postopkovnih pravil v zvezi z ukrepom pregleda podaljšanja omejitve gibanja ne ureja celovito, sodišče, ki izvaja ta preizkus, in sodišče, ki odloča o pritožbi, ne moreta vseh spornih vprašanj, povezanih z uporabo ustreznih postopkovnih pravil, v celoti rešiti z uporabo načela skladne razlage v luči prava EU.
Zaključek
Presodilo je, da je pravni institut, ki ga je zakonodajalec uvedel v drugem odstavku 79.a člena ZTuj-2, tujek v slovenskem upravnosodnem procesnem pravu, zato bi smiselna uporaba pravil ZUS-1 v postopku pred Upravnim sodiščem in v pritožbenem postopku pred Vrhovnim sodiščem vnašala previsoko stopnjo negotovosti v postopke, v katerih se odloča o omejitvi pravice do osebne svobode. Taka nedoločnost in pomanjkljivost po presoji Ustavnega sodišča tudi bistveno vplivata na učinkovito uresničevanje pravice do sodnega varstva in pravice pravnega sredstva zoper odločitve, s katerimi se omejuje pravica do osebne svobode.
Glede na predstavljeno je Ustavno sodišče ugotovilo, da sta prva poved drugega odstavka 79.a člena ZTuj-2 in druga poved petega odstavka 79.a člena ZTuj-2 v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov.
Pripravil: Patricij Maček
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
