Ker Zakon o lokalni samoupravi (ZLS) razen opredelitve referenduma, s katerim se ugotovi volja ljudstva za ustanovitev občine, ne opredeljuje postopka za določitev ali spremembo občine, je Ustavno sodišče ugotovilo, da takšna pomanjkljiva zakonodajna ureditev pomeni pravno praznino ter je kot taka neustavna.
Kot odgovor na pobudo za ustanovitev Občine Golnik z izločitvijo 22 naselij iz Mestne občine Kranj je mestni svet Mestne občine Kranj izpodbijal 12., 13., 13.a ter 16. člen ZLS v delu, v katerem določa kriterije za podelitev statusa mestne občine, ter 14.b in 16. člen ZLS v delu, v katerem določa postopek podelitve statusa mestne občine. Mestni svet je navajal, da ZLS vsebuje protiustavno pravno praznino, ker ne določa materialnih pogojev in ne ureja postopkovnih pravil za ustanovitev občine.
Ustavno sodišče je z odločbo U-I-783/21, U-I-803/21 in U-I-81/22 ugotovilo neustavnost samo glede 14.b in 16. člena ZLS, medtem ko glede kriterijev za podelitev statusa (mestne) občine neustavnosti ni ugotovilo.
Glede navedb, da je zaradi pomanjkljivo določenih kriterijev za ustanovitev občine poseženo v ustavno pravico do lokalne samouprave, je Ustavno sodišče najprej opozorilo na 9. člen > Ustave RS, ki določa, da je v Republiki Sloveniji zagotovljena lokalna samouprava. V skladu s 138. členom Ustave prebivalci Republike Slovenije uresničujejo lokalno samoupravo v občinah in drugih lokalnih skupnostih. Na podlagi 139. člena Ustave je občina samoupravna lokalna skupnost, katere območje obsega naselje ali več naselij, ki so povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev (teritorialni vidik občine). Občina se ustanovi z zakonom po prej opravljenem referendumu, s katerim se ugotovi volja prebivalcev na določenem območju. Z zakonom se tudi določi območje občine, 141. člen Ustave ureja mestno občino.
Ustava torej zagotavlja pravico do lokalne samouprave, ki pripada prebivalcem na določenem območju, in Državni zbor pooblašča, da ustanavlja občine, vendar po predhodno ugotovljeni volji prebivalcev. Upravičeni predlagatelji so določeni zelo široko, tako da lahko prebivalci v kar največji meri uresničujejo pravico do lokalne samouprave (pravico do ustanavljanja občin). Ustavno sodišče je že sprejelo stališče (U-I-254/06), da 138. in 139. člena Ustave ni mogoče razlagati v tem smislu, da prebivalcem Republike Slovenije zagotavljata pravico do lastne občine, temveč le pravico do uresničevanja lokalne samouprave v občini, ki je ustanovljena v skladu s pogoji in po postopku, ki jih določa zakon. Po stališču Ustavnega sodišča ta ustavna pravica ne zagotavlja abstraktne pravice do lastne občine na kateremkoli območju, temveč zagotavlja pravico prebivalcev, ki živijo na določenem območju in so povezani s skupnimi potrebami in interesi, da sami urejajo lokalne zadeve.
Res je, da je ZLS v preteklosti natančneje določal kriterije za ustanovitev občine, veljavni zakon pa določa zgolj, da morajo biti za ustanovitev oziroma spremembo občine izpolnjeni naslednji kriteriji: območje občine (prvi odstavek 12. člena ZLS), ime in sedež (9. člen ZLS), sposobnost zadovoljevanja potreb in interesov prebivalcev (13. člen ZLS) ter število prebivalcev (13.a člen ZLS). Drugih kriterijev za ustanovitev novih občin ZLS ne določa. V 16. členu so določeni pogoji za ustanovitev oziroma pridobitev statusa mestne občine. Ob upoštevanju dejstva, da je oblikovanje mreže temeljnih samoupravnih lokalnih skupnosti zaključeno, ter zaradi spremenjenih družbenih razmer na področju lokalne samouprave je bil sprejet nov koncept ustanavljanja občin oziroma podeljevanja statusa mestnih občin. Izpodbijana ureditev v primerjavi s preteklo ureditvijo določa kriterije za ustanovitev občin oziroma spremembo njihovih območij (tudi glede mestnih občin) manj določno predvsem zato, ker ne določa več pogojev, ki bi morali biti izpolnjeni za domnevo, da je občina (nova oziroma spremenjena) sposobna zadovoljevati potrebe prebivalcev in izpolnjevati zakonske naloge. Državni zbor ima tako široko polje proste presoje kriterijev, seveda v okviru zakonsko določenih kriterijev in znotraj okvira, ki mu ga določa ustavna zasnova lokalne samouprave.
Glede postopka ustanavljanja občin oziroma podelitve statusa mestne občine je Ustavno sodišče ugotovilo, da postopek ustanovitve občin oziroma spremembe njihovih območij urejata zgolj še tretji odstavek 12. člena ZLS, ki določa, da se območje občine lahko spremeni oziroma se nova občina lahko ustanovi z zakonom po prej opravljenem referendumu, s katerim se ugotovi volja volivcev, in 14.b člen ZLS, ki se nanaša na referendum o ustanovitvi občine.
Bistvena razlika glede na prej veljavno ureditev postopka ustanovitve občine je, da predhodni postopek ustanovitve občine, ki ga je urejal ZLS, ni več posebej urejen, prav tako ni več določeno, katere »statusne spremembe« občin so možne (dopustne), in tudi ne, kako se določijo referendumska območja. Prav tako ne Ustava ne katerikoli zakon ne določa morebitnega kvoruma, zlasti pa ne večine za sprejetje odločitve na referendumu o ustanovitvi nove občine, določeno pa tudi ni, kako poteka nadaljnji postopek po morebitni izvedbi referenduma.
Glede na navedeno po presoji Ustavnega sodišča na številna in kompleksna pravna vprašanja, ki so bila izpostavljena, v določbah ZLS, Zakonu o referendumu in o ljudski iniciativi (ZRLI) in Poslovniku državnega zbora (PoDZ-1) ni mogoče najti odgovora. Zato je odločilo, da je veljavna ureditev postopka ustanovitve novih občin oziroma spremembe njihovih območij in postopka podelitve statusa mestne občine protiustavna že zato, ker vsebuje protiustavno pravno praznino.
Pripravila: mag. Jasmina Potrč
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
