Alternativa hitremu noveliranju zakonov: sprememba Poslovnika Državnega zbora

Veljavni poslovniški možnosti, ki jih ima na razpolago Državni zbor (DZ) v postopku ponovnega odločanja o zakonu po vložitvi odložilnega veta Državnega sveta (DS), sta dve in obe sta slabi. DZ lahko sprejme zakon vključno s spornimi členi, pri čemer se vladajoča koalicija ali vlada zaveže, da bo po uveljavitvi zakona v zakonodajni postopek vložila predlog novele zakona, s katero bo novelirala sporne člene zakona. Druga možnost, pravzaprav še slabša, pa je, da DZ v postopku ponovnega odločanja zavrne zakon v celoti, vladajoča koalicija ali vlada pa pred zavrnitvijo zakona zagotovi, da bo nemudoma pripravila novelo zakona, ki bo identična prejšnji noveli zakona, vendar brez spornih členov.

Z vidika pravne teorije in pravne prakse je nedvomno pomembno odgovoriti na vprašanje, ali sta v primeru, ko zakon vsebuje določene sporne določbe, zaradi katerih je vložen odložilni veto DS, res na voljo samo predstavljeni možnosti. S pomočjo primerov iz prakse, mnenj pravne teorije in primerjalnopravnega pregleda tovrstnih ureditev v tujini bomo poskušali poiskati morebitne boljše rešitve.

DS je na prvi izredni seji 21. decembra 2022 vložil veto na novelo > Zakona o finančni upravi. Mediji so omenjeni veto DS označili kot potencialno uspešen v mandatu aktualne vlade, saj je ob sprejemu odložilnega veta zakonu nasprotoval celo del vladajoče koalicije. V primeru nezadostne podpore omenjenemu zakonu po sprejemu odložilnega veta DS se je omenjalo celo vložitev novega predloga zakona brez sporne določbe.²

V preteklosti so vladajoče koalicije v primeru odložilnega veta DS, s katerim so se problematizirale zgolj posamezne zakonske določbe, sprejele zakon in po tem nemudoma pristopile k spremembi spornih določb zakona. Tako se je pri Zakonu o cestah (ZCes-2)³ Vlada zavezala, da bo takoj po uveljavitvi ZCes-2 predložila v obravnavo novelo ZCes-2, ki bo sporni člen popravila. DS je vložil veto na ZCes-2 zaradi nasprotovanja določbi 7. člena, katere vsebina se je spremenila s sprejemom amandmaja k temu členu na matičnem delovnem telesu DZ. Medtem ko prvotni vladni predlog ZCes-2 na področju urejanja odvoza poškodovanih oziroma pokvarjenih vozil ni predvideval spremembe veljavne ureditve, po kateri velja posebna ureditev odvoza poškodovanih oziroma pokvarjenih vozil zgolj za vozila nad 3.500 kg največje dovoljene mase (torej tovorna vozila), pa se je s sprejemom omenjenega amandmaja posebna ureditev razširila na vsa vozila (tudi osebna vozila). Vlada najprej ni nasprotovala zahtevi DS, nato pa je mnenje spremenila in predlagala, da DZ pri ponovnem odločanju ZCes-2 podpre, in se hkrati zavezala, da bo takoj po uveljavitvi zakona predložila v obravnavo novelo ZCes-2, ki bo sporni člen popravila.⁴

Takšna praksa je bila uporabljena tudi v nekaterih drugih primerih, npr. v primeru veta na Zakon o odpravljanju posledic dela z azbestom (leta 2006).⁵ DS je vložil odložilni veto na zakon,⁶ DZ je zakon po sprejemu odložilnega veta DS ponovno sprejel. Pol leta po sprejemu omenjenega zakona je DZ že sprejel novelo omenjenega zakona, v kateri je upošteval nekatere pripombe DS.⁷ Poleg tega je DS v letu 2008 vložil še eno novelo istega zakona in z njo uspel v zakonodajnem postopku.⁸ Podobno se je zgodilo tudi v primeru veta na Zakon o jamstveni shemi Republike Slovenije (ZJShemRS)⁹ iz leta 2009. DZ se je zavzel za čimprejšnjo uveljavitev jamstvene sheme, zato je ponovno izglasoval zakon, sporni člen pa je v zakonu popravil z novelo zakona,¹⁰ ki jo je sprejel po nujnem postopku mesec dni kasneje.

Podobna praksa s kasnejšim noveliranjem zakona je uporabna tudi v primeru, ko DS ne izglasuje veta na zakon, vendar vseeno opozori na določene pomanjkljivosti v zakonu. Tak primer predstavlja novela Zakona o gozdovih (ZG), ko se je vlada zavezala, da bo takoj pristopila k pripravi nove novele, ki bo sporni člen popravila. S tem namenom je bila decembra 2013 pripravljena novela ZG-E, ki je bila v DZ sprejeta dva meseca kasneje.¹¹

V vseh navedenih primerih se jasno kaže težava, ki jo predstavlja nezmožnost poslancev, da bi v okviru postopka ponovnega odločanja o zakonu lahko spremenili posamezne določbe zakonov, na katere utemeljeno opozarja DS. Ravno zaradi omenjenih razlogov je v vseh predstavljenih primerih preteklo več mesecev, preden je DS uspel popraviti sporne člene zakonov s sprejemom ustreznih novel zakonov.

Čas, ki je potreben za sprejem novele zakona, ki naj bi odpravila sporne določbe svojega predhodnika, je odvisen od hitrosti priprave novele zakona, ki popravlja sporne člene,¹² od vrste zakonodajnega postopka, po katerem se obravnava novela zakona (npr. nujni, skrajšani ali redni postopek), od tega, ali novela zakona vsebuje tudi druge novosti poleg popravljanja spornih členov (npr. prenos direktive v slovenski pravni red), ali drugih dejstev (npr. volitev v DZ). Od vseh obravnavanih primerov je bil sprejem novele zakona najhitrejši pri ZJShemRS, kjer je bil za sprejem novele potreben dober mesec, saj je vlada kot predlagateljica zelo hitro pripravila novelo zakona, poleg tega pa je lahko predlagala nujni zakonodajni postopek. Daljši postopek je bil pri sprejemu ZOPDA in novele ZG-E (več kot pol leta), pri noveli ZCes-2, ki še ni bila sprejeta, pa bo preteklo skoraj leto dni od prvega sprejema zakona s spornim členom do uveljavitve novele zakona, ki bo sporni člen popravila, saj so bile med sprejemom odložilnega veta DS in postopkom ponovnega odločanja še volitve v DZ in je bila odločitev o zakonu ter obravnava novele zakona prepuščena novi sestavi DZ. Če bi lahko DZ zakon popravil v postopku ponovnega odločanja o zakonu, bi bilo privarčevanega ogromno časa in energije, saj bi bili zakoni v okviru postopka ponovnega odločanja na podlagi veta DS lahko ustrezno popravljeni.

Do veliko hujših posledic kot v primeru nenehnega noveliranja zakonov lahko privede sprejem zakonov s posameznimi protiustavnimi določbami zakonov. V tem primeru preteče med sprejemom odložilnega veta DS, postopkom ponovnega odločanja o zakonu v DZ, zahtevo za presojo ustavnosti zakona in odločitvijo Ustavnega sodišča, s katerim to razveljavi protiustavno določbo zakona, tudi več let.¹³ Takšni primeri so npr. Zakon o visokem šolstvu (ZVŠ), Zakon o divjadi in lovstvu (ZDLov-1) in Zakon o verski svobodi (ZVS).

Pri vseh navedenih primerih, pri katerih je Ustavno sodišče po preglasovanem vetu DS in po vložitvi zahteve za presojo ustavnosti ugotovilo protiustavnost zakonske ureditve, je za vzpostavitev ustavnega stanja DZ potreboval več let. Pri ZVS je bilo potrebnih več kot šest let, pri ZDLov-1 pa več kot štiri leta od sprejema zakonov s protiustavnimi rešitvami. Če bi lahko DZ popravil neustavne določbe v postopku ponovnega odločanja o zakonu na podlagi opozoril DS v odložilnem vetu, bi bila z nadaljnjimi postopki razbremenjena ne samo DS s pripravo in vložitvijo presoje ustavnosti in Ustavno sodišče z izdajo odločbe, ampak tudi DZ, ki mora ugotovljene protiustavnosti odpraviti.

Za DS je zahteva za presojo ustavnosti zelo pomembna pristojnosti, ki jo uporabi, kadar ni uspešen z vetom, zakon pa je po njegovem mnenju protiustaven. Da bi zakon poslali v presojo ustavnosti in začasno zadržanje na Ustavno sodišče kar poslanci vladajoče koalicije, potem ko so v postopku ponovnega glasovanja glasovali za zakon, kar se je zgodilo pri sprejemu ZFU-B, pa predstavlja zlorabo pristojnosti. DZ namreč ne more vložiti zahteve za presojo ustavnosti zakona, ki ga je sam sprejel.¹⁴ Za tretjino poslancev DZ, ki lahko vložijo zahtevo za presojo ustavnosti zakona, je po odločbi Ustavnega sodišča, št. U-I-152/20, odločilno, ali lahko poslanci, ki so vložili zahtevo, zatrjevano protiustavnost odpravijo sami, kar za poslance vladajoče koalicije nedvomno velja.¹⁵

Glede morebitne protiustavnosti ureditve v zvezi s ponovnim odločanjem o zakonu v Poslovniku DZ je odločalo tudi Ustavno sodišče.¹⁶ Menilo je, da poslovniška ureditev ni v neskladju z Ustavo, ker Ustava ne določa načina, po katerem naj se izvede postopek ponovnega odločanja, kar dopušča različne možnosti poslovniške ureditve. Ta odločitev je prepuščena avtonomiji DZ. Ustava namreč od DZ ne zahteva, da ponovno odloča o spornem delu zakona, temveč da ponovno odloča o zakonu (kot celoti)...

Nadaljevanje članka za naročnike >> Štrus Dušan, Alternativa hitremu noveliranju zakonov: sprememba Poslovnika Državnega zbora
>> ali na portalu Pravna praksa, št. 5, 2023

>> Še niste naročnik? Preverite uporabniške pakete!

---------------------------------------------------