Zakaj »vse karte«? Zato, ker smo pri razpravi o tej ustavni spremembi očitno soočeni z različnimi političnimi igrami, med katerimi nekatere vsaj za enkrat niso dovolj transparentne. Tega si pri spreminjanju našega temeljnega državnega akta nikakor ne smemo privoščiti. Vsaka sprememba Ustave mora biti celovito premišljena, tako strokovno kot politično. Pri tem seveda ni in ne sme biti nič nenavadnega, da sleherno ustavno spremembo politične stranke in drugi politični akterji presojajo tudi s strani svojih partikularnih interesov ter z vidika različnih možnih političnih posledic. Toda bistvo zahtevnosti ustavnorevizijskega postopka, v katerega je vedno v pomembni meri vključena tudi stroka, je ravno v tem, da se vse takšne javno izrečene ali neizrečene projekcije o političnih posledicah morebitne ustavne spremembe dodobra premislijo. Ponavljam: tudi tiste, ki ostanejo zaradi svoje manjše ali večje nespodobnosti javno neizrečene. Če se namreč domače ali mednarodne javnosti vsaj v določenih preliminarnih fazah ustavne razprave morebiti ne spodobi vedno seznanjati z vsemi političnimi načrti, ki se skrivajo za vsebino tega ali onega predloga za spremembo ustave, pa morajo biti ti načrti že tudi v teh fazah dobro znani vsaj poslancem in strokovnjakom, da jih lahko vsi ti ustrezno pravočasno ovrednotijo. Če se izkaže, da je konkretna politična »nespodobnost« v tem smislu le pretirana, morajo seveda ustavno spremembo zavrniti.
Nekoliko kompromisen ton v zgornjem vrednotenju morebitne politične nespodobnosti izhaja iz dejstva, da vsaka ustavna sprememba nekomu politično koristi bolj in drugemu manj. Nobena ni za vse politične stranke, državne institucije ter ne nazadnje za državljane zgolj dobra ali slaba. Vsaka je torej vsaj v luči subjektivnega političnega vrednotenja za nekoga »spodobna«, za drugega pa »nespodobna«. Če, denimo, restriktivno posežemo v ustavno ureditev zakonodajnega referenduma, po eni strani okrepimo moč vladne oziroma parlamentarne koalicije ter s tem zagotovimo njeno večjo učinkovitost pri nujnih radikalnejših zakonodajnih posegih, po drugi strani pa odvzamemo politični opoziciji, različnim interesnim (civilnodružbenim) skupinam ter končno ljudstvu del moči vplivanja na državno (beri: koalicijsko) zakonodajno oblast ter mu s tem odvzamemo možnost, da prepreči morebitne pretirane ali celo nepotrebne radikalne zakonodajne posege v socialno državo ali v zakonske pravice državljanov.
Pri sedanji ustavni razpravi o fiskalnem pravilu se je v preteklih dneh izkazalo, da je neobičajna naglica, s katero želi vladajoča politika sprejeti spremembo 148. člena Ustave, pogojena tudi z razlogi, ki bi utegnili biti »vsaj malce nespodobni«. Strokovna skupina ustavne komisije, ki je sestavljena iz petih uglednih poznavalcev ekonomije in financ ter iz dveh bivših ustavnih sodnikov in soavtorjev Ustave iz leta 1991, se je že kmalu po pričetku svojega dela, katerega namen je strokovna pomoč poslancem Državnega zbora, vsaj načelno poenotila v tem, da bi bilo v 148. členu Ustave na načelni ravni primerno uveljaviti pravilo uravnoteženih javnih financ (t.i. fiskalno pravilo), ki naj bi omejilo dolgoročno zadolženost države in s tem zagotovilo njeno makroekonomsko stabilnost. Za dosego tega namena oziroma cilja bi veljalo v Ustavo zapisati vsaj nekaj temeljnih normativnih usmeritev, izvedbo ustavnih določb pa naj bi podrobneje uredil zakon, ki bi ga Državni zbor sprejel z večino glasov vseh poslancev (t.i. dvotretjinski navadni zakon). V tem zakonu naj bi se predvsem razčlenilo novo določeno ustavno načelo, po katerem naj bi bili vsi prejemki in izdatki za financiranje javne porabe zajeti v proračunih države, pri čemer bi bilo posebej zapovedano, da morajo biti javne finance uravnotežene na način, ki zagotavlja, da država za svoje delovanje ne povečuje svoje zadolženosti oziroma na dolgi rok zmanjšuje svoj dolg.
V vseh teh načelnih usmeritvah, ki jih je prejšnji teden formalno podprl že tudi Državni zbor, se seveda skrivajo mnoge podrobnosti, ki jih bosta morala stroka in politika še dodatno preučiti. To je pač normalni vidik vsake ustavne razprave. Težava, ki se pri tem pojavlja je, da so že pred dnevi nekateri politiki (npr. Borut Pahor) javno razkrili dejstvo, da se ob temeljnem cilju, ki ga z željo po ustavni spremembi zasleduje politika, želi uresničiti še drug pomemben cilj, tj. preprečitev zakonodajnega referenduma o nujnih fiskalnih ukrepih države. Razkritje tega političnega cilja oziroma namena, ki pomeni zgoraj omenjeno »vsaj manjšo nespodobnost«, je povzročil manjše nelagodje tudi v strokovni skupini ustavne komisije, kajti nihče od izbranih strokovnjakov ne želi biti vpleten v morebitne politične igrice okoli referenduma. Njihov osnovni cilj in želja je najti strokovno utemeljene rešitve, ki bi jih bilo mogoče uveljaviti na ravni ustave in zakona in bi bile za našo državo in družbo dobre in koristne. Strokovna skupina je seveda že tudi sama ugotovila, da lahko določitev fiskalnega pravila na ravni ustave pomeni, da bi bil v določenih primerih s tem onemogočen zakonodajni referendum, s katerim bi se želelo dati državljanom v presojo kak finančno restriktiven zakon, ki bi bil ustavno nujen za izpeljavo fiskalnega pravila – v morebitnem sporu o tem, ali tak zakon sme iti na referendum, bi dokončno odločilo Ustavno sodišče. Toda če strokovna skupina ne želi biti politično instrumentalizirana, ne sme pristati na to, da bi se možnost preprečitve zakonodajnega referenduma o fiskalnih ukrepih praktično izkazala za edino ključno posledico spremembe 148. člena Ustave. Če želi politična večina bistveno spremeniti ustavno ureditev zakonodajnega referenduma, potem naj to stori transparentno s spremembo 90. člena Ustave, ki izrecno in posebej ureja to vrsto referenduma.
V zvezi s tem se je treba med drugim zavedati, da je po sedanji ureditvi zakonodajni referendum možen le kot potrditveni referendum o celotnem zakonu, ki ga je sprejel Državni zbor. To pomeni, da je lahko v nekem obsežnem zakonu sporen le en člen, vendar to ne vpliva na dejstvo, da se bo na referendumu odločalo o zakonu kot celoti (zadnji očiten primer te nerodnosti je bil referendum o družinskem zakoniku). Če bo torej v nekem zakonu Državni zbor uveljavil nekaj finančnih omejitev, ki bodo nujne za uresničevanje ustavne določbe o fiskalnem pravilu, hkrati pa bo v ta zakon zapisal še nekatere druge, z vidika fiskalnega pravila nepotrebne finančne omejitve, bo stalo Ustavno sodišče pred resnično velikim problemom. Referenduma ne bo moglo prepovedati, če bodo vsaj nekatere določbe zakona nujne za pravočasno zagotavljanje uresničevanja fiskalnega pravila, kar pa lahko po drugi strani pomeni, da bo lahko na ta način parlamentarna večina s sprejetim zakonom proti volji ljudstva uveljavila tudi kake neprimerne in škodljive finančne restrikcije. No, vse to bo treba še temeljito strokovno premisliti in domisliti.
Ob tem se zastavljajo še nadaljnja strokovno-politična vprašanja. V zadnjem času smo pred in po sprejetju predloga za začetek postopka za spremembo ustave kar nekajkrat javno slišali, da je eden od razlogov za trenutno neznansko hitenje s to spremembo tudi ta, da naj bi z ustavno spremembo Slovenija mednarodnim finančnim institucijam in drugim dokazala, da s stabilizacijo javnih financ misli resno, kar naj bi ji nemudoma prineslo zvišanje bonitetnih ocen. Toda nekateri ekonomisti ob tem javno izpostavljajo, da zgolj sprememba ustave za kaj takega ne bo zadostovala. Kdo ima torej prav? Tako kot vedno tudi v tej ustavni razpravi stroka o marsičem povsem ne soglaša. Nekateri pravni in drugi strokovnjaki, ki niso člani omenjene strokovne skupine, opozarjajo, da je v nekaterih drugih državah (npr. v Nemčiji) t.i. Fiskalni pakt, ki naj bi ga Slovenija kmalu ratificirala, privedel do burnih razprav o utemeljenosti pristopa k temu paktu in uvedbi fiskalnega pravila pod strogimi pogoji, ki jih ta pakt postavlja. Fiskalni pakt od pogodbenic ne zahteva, da te vnesejo fiskalno pravilo v svoje ustave, čeprav to navaja kot priporočljivo. Zahteva le, da se to pravilo uveljavi na ravni zakonodaje in proračunske prakse. Vsekakor bo odločitev o pristopu Slovenije k Fiskalnemu paktu izjemno pomembna in odgovorna, kajti ta pakt med drugim določa tudi ukrepe in ostre finančne sankcije zoper države podpisnice, ki ga ne bi spoštovale.
Strokovnih in političnih vprašanj in dilem je v zvezi s fiskalnim pravilom še veliko. Npr. kako ustavno določiti in razlagati pomen »izjemnih okoliščin«, v katerih bi bilo dopustno kratkoročno odstopiti od fiskalnega pravila, bodisi zaradi kakih naravnih nesreč bodisi zaradi neizogibne gospodarske nuje. V razpravi v prvi ustavnorevizijski fazi je politična opozicija izpostavila, da jo zanimajo kratkoročne in srednjeročne ekonomske, fiskalne, socialne in druge posledice morebitne ustavne določitve fiskalnega pravila ter da bo šele po preučitvi verodostojnih projekcij o teh posledicah lahko sprejela dokončno odločitev glede spremembe 148. člena Ustave. Mislim, da so vsa ta vprašanja in dileme koristne in nujne, kajti tako bomo imeli kmalu na mizi »vse karte«. Šele takrat bo lahko stroka dokončno utemeljeno izrazila svojo podporo fiskalnemu pravilu in njegovi uvedbi v ustavo, politika pa bo lahko strokovne in politične argumente dodobra pretehtala in sprejela končno odločitev. Čeprav bo zdaj strokovna skupina delala nadvse intenzivno, so njeni člani že jasno povedali, da ob tem ne bodo popustili kakim politično motiviranim časovnim pritiskom, pač pa bodo svoj prispevek k nadaljnjemu ustavnemu procesu oblikovali v času, ki bo nujno potreben oziroma zadosten za preučitev vseh relevantnih vidikov te materije.
Tudi če bo ustavna sprememba 148. člena Ustave sprejeta, pa bo ostalo neodgovorjeno vsaj eno temeljno vprašanje: Ali jo bomo v praksi spoštovali? Četudi se morebiti ta hip komu to ne zdi tako zelo pomembno, je namreč lahko ravno v tej dimenziji naš največji problem. V naši deželi namreč že dlje časa močno bolehamo za epidemijo, ki se ji reče nespoštovanje obstoječe zakonodaje. Tudi če odmislimo težavo s sprejemanjem dvotretjinskega izvedbenega zakona morebitne mednarodne ukrepe in sankcije, ki bi nas doletele v primeru neuresničevanja omenjenega Finančnega pakta (seveda jih v resnici ne smemo odmisliti, kajti ti ukrepi in sankcije bi lahko bili izjemno boleči), si že zaradi težav, ki jih imamo zaradi nizke pravne in politične kulture, na področju (ne)izvajanja ustave in zakonov ne smemo prizadejati nove »ustavnopravne rane«. Skratka, če se odločimo za fiskalno pravilo, moramo z njim misliti nadvse resno.
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
