Če boste o pravu EU prebirali poljuben članek v angleškem besedilu, boste težko na slepo uganili, ali bo avtor govoril o supremacy of EU law (nadrejenosti prava EU) ali primacy of EU law (primarnosti prava EU). V eni od najbolj vplivnih razprav o razvoju pravnega reda EU, Preobrazbi Evrope Josepha Weilerja (Transformation of Europe, v Yale Law Journal 100 (1991) 2003), avtor dosledno uporablja poimenovanje doctrine of supremacy – še več, tej doktrini namenja cel odsek s takim naslovom.
Mimogrede: da sem začel pri angleščini, ni zgolj priročno naključje. Edina prava globalna ali čezmejna razprava se danes vrši v tem jeziku, v katerem berejo, pišejo in objavljajo vsi, ki želijo v njej sodelovati, od Portugalcev in Belgijcev do Fincev in Čehov.
A vendarle pojdimo s posamičnega na splošno. Za hiter pregled sem uporabil arhiv revij v bazi Westlaw International, ki vsebuje veliko ameriških in svetovnih revij v angleškem jeziku, in iskal nekaj izbranih zvez po polnih besedilih člankov. Učinkovita zastavitev iskanja je vedno posebno vprašanje, a po mojem mnenju so bili rezultati povedni. Najprej sem v duhu nove terminologije poskusil z naslednjo dvojico: supremacy of EU law – 82 člankov; primacy of EU law – 40 člankov. Seveda je bilo o tem pojmu govora predvsem v kontekstu dosedanjega prvega stebra: supremacy of EC law – 186 člankov; primacy of EC law – 50 člankov. Končno sem poskusil še z daljšim in najbolj ustaljenim poimenovanjem za pravo Skupnosti: supremacy of Community law – 451 člankov; primacy of Community law – 210 člankov. Skupaj je bilo torej razmerje med poimenovanjem supremacy (nadrejenost) in primacy (primarnost) 719 proti 300 oziroma v odstotkih približno 70 proti 30.
(Mimogrede: Za vsak slučaj sem preveril še razmerja med članki, objavljenimi po letu 2004, če bi zadnja leta kazala občutno drugačen trend, a so bila razmerja podobna – v zvezi z EC law je bilo namesto 186 proti 50 razmerje med nedavno objavljenimi članki 81 proti 25, v zvezi s Community law 92 proti 50, v zvezi z EU law pa 50 proti 27.)
Če si boste želeli pomagati s pregledom besedil luksemburškega Sodišča EU, vam ne bo kaj dosti koristilo, kajti tudi tam se v angleških različicah pojavi zdaj eno, zdaj drugo. Nekoliko bolje je v francoskih različicah teh besedil, kjer se vsaj v zadnjih letih izraz suprématie pojavi bolj redko; a vendar jo je denimo tudi tam prevajalski službi zagodel nekdanji ugleden generalni pravobranilec Jacobs, ko v svojih sklepnih predlogih v znani zadevi Schmidberger izrecno uporabi obe poimenovanji: »En outre, en raison de la primauté ou de la suprématie du droit communautaire, elles l'emportent sur tout autre loi nationale contraire.«
Podobno je tudi v slovenski stroki: v razpravah boste našli zdaj eno, zdaj drugo poimenovanje, v prevajalski službi Sodišča pa (sledeč francoskim »izvirnikom«) ustaljeno poimenovanje načelo primarnosti. Zanimiva podrobnost se je pripetila pri redakciji Lizbonske pogodbe. Tej je priložena posebna »izjava o primarnosti«, katere prvi stavek se je prvotno glasil (poudarek dodan): »Konferenca opozarja, da so v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča EU pogodbe in pravo, ki jih Unija sprejme na podlagi pogodb, nad pravom držav članic, in sicer pod pogoji, ki so določeni v omenjeni sodni praksi.« Ko so nekaj dni pred začetkom veljavnosti sprejemali redakcijske popravke besedila, je bila med številnimi popravki slovenskega besedila pogodbe tudi sprememba te izjave, ki se po novem glasi (poudarek dodan): »Konferenca opozarja, da imajo v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča Evropske unije pogodbe in pravo, ki jih Unija sprejme na podlagi pogodb, prednost pred pravom držav članic, in sicer pod pogoji, določenimi v navedeni sodni praksi.« Ne nadrejenost, temveč primarnost.
Ta popravek je nemara narekovala tudi zvestejša uskladitev z drugimi jezikovnimi različicami Pogodbe, čeprav bi si seveda lahko v isti sapi postavili tudi vprašanje o težavnosti povsem doslednega prevajanja tujih pojmov in zvez, kot so »Vorrang vor dem Recht der Mitgliedstaaten haben«, »have primacy over the law of Member States« ali »priment le droit des États membres«. Kakorkoli že, v tem pogledu je morda evropski zakonodajalec, prav gotovo pa ob spremembi slovenski redaktor nemara sledil razmislekom tistih teoretikov in praktikov, ki med pojmoma nadrejenost in primarnost vidijo pomembno razliko.
Špansko ustavno sodišče je denimo pred leti ob presoji Pogodbe o Ustavi za Evropo, ki je vsebovala izrecnejšo določbo o prednosti prava EU pred pravom države članice, zapisalo:
»Primarnost in nadrejenost sta kategoriji, ki prihajata do izraza na različnih ravneh. Prva na tisti uporabe veljavne zakonodaje; druga pa na tisti zakonodajnih postopkov. Nadrejenost se ohranja v hierarhično višjem pojmovanju predpisa in je tako vir veljavnosti nižjih predpisov, kar vodi v posledično neveljavnost slednjih, če nasprotujejo zapovedujočim določbam, ki jih vsebuje prvi. Primarnost pa se ne ohranja nujno prek hierarhije, temveč bolj prek razlikovanja med področjem uporabe različnih predpisov, v načelu veljavnih, kjer pa ima eden ali več od njih moč, da doseže umik drugih s svojo prednostno ali prevladujočo uporabo na podlagi različnih razlogov.«
Če ste trden zagovornik poimenovanja primarnost, potem se s tovrstno argumentacijo španskega ustavnega sodišča nemara strinjate (in vas je morda zmotila le beseda »prevladujočo«, saj je govoriti o tem, da uporaba enega predpisa »prevlada« nad drugim, morda že preblizu neželenemu pomenu nadrejenosti). Nadrejenost pomeni, da hierarhično višja norma določa merila veljavnosti nižje, primarnost pa se v veljavnost norm ne spušča, temveč pove zgolj, v katerem primeru se uporabi katera.
S tem pa se razprava že seli od vprašanja poimenovanja k pomembnejšemu vprašanju razumevanja vsebine – kaj naj bi to načelo, kakorkoli ga že poimenujemo, dejansko pomenilo. A vendarle za tokratno kolumno ostanimo pri vprašanju poimenovanja, kolikor to izhaja iz vsebinskih pomislekov.
Zakaj torej, kljub raznolikosti vseevropske razprave in prakse, ki, če že kaj, prav nasprotno kaže prevladujočo rabo poimenovanja »nadrejenost«, takšna pozornost poimenovanju načela kot »primarnost« v Lizbonski pogodbi? Kot odgovor se ponujata dve možnosti, pri čemer je prava resnica nemara nekakšna zmes obojega.
Prva, da je poimenovanje pomembno in da tudi z besedilom v temeljnih pogodbah lahko vplivamo na razumevanje in učinkovanje načela v praksi, zaradi česar bi morale vse države članice – v imenu svoje suverenosti, avtonomnosti državnih redov, demokratične legitimnosti in drugih tovrstnih razlogov – dosledno zagovarjati poimenovanje primarnost, ki bolj ustreza tako dejanskemu kot tudi zaželenemu učinkovanju tega načela. (V tem primeru bi morali tako poimenovanje posvojiti tudi vsi avtorji v državah članicah, če želijo ohraniti ustrezno razmerje med pravni redi EU in držav članic.)
Ter druga, da je takšno poimenovanje pravzaprav trženjska poteza, simbolno sprejemljiva označba značilnosti pravnega reda EU, zaradi česar bodo države članice ter njihova splošna in strokovna javnost to značilnost lažje sprejele, neodvisno od tega, kaj načelo dejansko pomeni oziroma kako dejansko vpliva na razmerje med pravom EU in države članice. Po tem odgovoru bi bilo tovrstno poimenovanje – in poudarjanje, kaj pomeni – posledica naukov, ki so se jih evropski državniki naučili od odpora do pretesnega evropskega povezovanja v državah članicah od Maastrichtske pogodbe naprej. (V tem primeru so avtorji, ki trmasto vztrajajo pri poimenovanju »nadrejenost«, v bistvu bodisi nebodigatrebe bodisi razpihovalci dimnih zaves, odvisno od zornega kota.)
Toliko – za tokrat – o samem poimenovanju tega načela. Kot kažejo številni primeri iz teorije in prakse, izbira še zdaleč ni povsem nedvoumna. Navsezadnje pa je, kot rečeno, seveda tesno povezana z razumevanjem same vsebine. O tem in zlasti o tem, kako se s to značilnostjo prava EU v praksi srečuje slovensko sodstvo, pa prihodnjič.
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
