V javnosti še vedno odmeva ugotovitev KPK o združljivosti nadzorne funkcije predsednika Računskega sodišča v FIFI z njegovo funkcijo v enem najvišjih državnih organov slovenske države. V obrazložitvi odločitve nas KPK prepričuje, da je bila to pravno edina možnost ob siceršnji ureditvi ZIntPK, bolj poglobljena pravna analiza zadeve pa nam pokaže, da temu še zdaleč ni tako. Odločitev KPK se tako izkaže za zamujeno priložnost glede postavljanja primernih standardov etike in integritete v javnem prostoru in krepitve legitimnosti te sicer pomembne institucije.
Ključni kamen spotike v tej zadevi je prvi odstavek 27. člen ZIntPK, ki določa, da »poklicni funkcionar ne sme biti član oziroma opravljati dejavnosti upravljanja, nadzora ali zastopanja v gospodarskih družbah, gospodarskih interesnih združenjih, zadrugah, javnih zavodih, javnih skladih, javnih agencijah in drugih osebah javnega ali zasebnega prava, razen v društvih, ustanovah (kurziv MN) in političnih strankah«. Torej, če javni funkcionar poleg svoje poklicne funkcije opravlja nadzor v ustanovah in ne npr. v gospodarskih družbah, potem je vse v redu in prav in je takšna funkcija združljiva z njegovo siceršnjo javno funkcijo poklicnega funkcionarja.
Dobesedna razlaga nas tudi pelje po tej poti, saj je uradno FIFA (vsaj sama se tako uradno razglaša) ustanova. Na to se je sklical predsednik Računskega sodišča in ta argument je sprejela tudi KPK. Toda zadeva ni tako enostavna, saj se že od daleč vidi, da je glede na FIFINO dejansko delovanje njen uradni status vprašljiv. Vsak, ki kolikor toliko pogoogla po internetu, bo našel veliko mednarodnih člankov, ki kritizirajo njej poslovni model. FIFA služi ogromne denarje predvsem z organizacijo svetovnih prvenstev in letno obrne kakšnih 5 milijard dolarjev, od tega je neto prihodek več kot milijarda dolarjev (podatek iz leta 2018). Predvsem zaslužki od kart in TV pravic so enormni. Resda tudi veliko vlaga v nogomet po vsem svetu, toda kljub temu najbrž kar nekaj denarcev ostane za več kot solidne »honorarje« sodelujočih. Tudi pretekle korupcijske prakse v smislu izrabljanja poslovnega modela, ki so nekatere vodilne funkcionarje vodile celo v zapor, bi lahko dale kaj misliti KPK.
Uradno ali formalno strukturo FIFE kot ustanove sta v svoji praksi »prebila« najmanj Komisija EU leta 1992 (Primera IV/33.384 in IV/33.378 (OJ 326/31 – Zadeva FIFA in razdeljevanje kart med svetovnim prvenstvom 1990)) in Sodišče EU (oziroma – tedaj – Sodišče 1. stopnje) leta 2005 (T-193/02 Laurent Piau proti Komsija EU ob intervenciji FIFE). Sicer je šlo v obeh primerih za problem omejevanja konkurenc na trgu EU s strani FIFE, a nazorna je ugotovitev, da četudi organizacija (kot ustanova) uradno ne sledi dobičku in ekonomskemu namenu, to še ne pomeni, da ne gre za podjetje (ali – po naše – gospodarsko družbo). Prodaja televizijskih pravic je namreč ekonomska dejavnost, tako v tem smislu FIFA izvaja gospodarsko dejavnost in se šteje za gospodarsko družbo. To namreč omogoča funkcionalni (ali vsebinski) pristop k pravni razlagi nekega (gospodarskega) subjekta, ki se razglaša za ustanovo. Čudi me pri tem, da je KPK v obrazložitvi svoje odločbe (vsaj tako je zapisala) vpogledala celo v omenjeno odločitev SEU, toda niti z vrstico ni polemizirala z njo ali razvila nasprotno argumentacijo. To je pravzaprav bil nekakšen močan nasprotni dokaz (argument precedensa iz prava EU, ki nas zavezuje), kako se lahko formalna struktura organizacije, ki jo ta vsaj nekoliko zlorablja za svoje koristi (kot najbrž vsaj manjša obdavčitev), prebije in se upošteva njeno dejansko delovanje, do katerega pa se KPK sploh ni opredelila. Je torej njena obrazložitev v tem delu nesklepčna?
KPK v svoji obrazložitvi večkrat ponovi, da v ZIntPK nikjer ni govora o zneskih glede delovanja v ustanovi, ki bi kazali na nezdružljivost, kar naj bi pravzaprav pomenilo, da je popolnoma vseeno, če nekdo deluje v ustanovi častno in brezplačno (morda s kakšno dnevnico in potnimi stroški) ali z bajnim plačilom, ki dosega plačo dobro plačanega menedžerja uspešnega slovenskega podjetja. Resda zneski niso izrecno omenjeni, da bi jih bilo mogoče upoštevati z dobesedno razlago, vendar se jih da razumeti z ustrezno razlago. Razen seveda, če zamižiš na eno oko in jih poskušaš odmisliti.
Seveda je dobesedna razlaga pri pravni razlagi vedno in nujno razlagalno izhodišče. Toda od nje prav gotovo lahko odstopimo, če že nismo tega dolžni storiti, ko imamo na drugi strani močne nasprotne argumente. Že po logični razlagi (analogiji) lahko za prvi odstavek 27. člena ZIntPK ugotovimo, da sta si A in B (četudi se bereta dobesedno A ≠ B) pravzaprav bistveno podobna. A je pri tem gospodarska družba, B pa taka ustanova, ki pri opravljanju gospodarskih dejavnosti obrne več kot 5 milijard dolarjev letno, kar prekaša tudi marsikatero multinacionalko.
Prepričan sem, da do istega rezultata vodi tudi namenska razlaga omenjenega 27. člena ZIntPK, saj je prav gotovo bil namen zakonodajalca, da poleg pomembne javne funkcije kot z njo združljivo dopusti še kakšno bolj »častno« funkcijo v ustanovi ali društvu. Če bi imel v mislih tako gospodarsko uspešno ustanovo, kot je FIFA, bi jo prav gotovo uvrstil med A.
Tudi argument sistemske razlage, po katerem ZIntPK kot celota sledi uveljavljanju standardov integritete in etike v javnem prostoru, nam kaže na to, da gre pri takšni kombinaciji med predsedovanjem pomembnemu ustavnemu organu in enormnim »honorarjem« pravzaprav za načet ugled takšnega organa. Mislim na zunanji vtis odvisnosti institucije in njenega predsednika od tistega »delodajalca«, ki plača približno 5 krat več od domače države, ki bi se lahko ustvaril v takšnem primeru med našimi državljani, pa četudi ni nobenega niti najmanjšega indica o kakršnem koli dejanskem vplivu na njegovo delo. Pomislite samo, če bi npr. predsednik Vrhovnega sodišča ob svoji plači prejemal takšen »popoldanski« dodatek, kako bi ga Komisija za sodniško etiko na hitro postavila na pranger.
Po eni strani je KPK v tem smislu premalo kritično razlagala zakon, po drugi strani pa je bila v precejšnji zadregi. To se v obrazložitvi čuti, saj se je na vse pretege trudila dobiti kakšno mnenje drugo mnenje državnih organov glede razlage ZIntPK, na katerega bi se oprla. Na koncu ji tudi ni nihče ni »pomagal«. Iskanje takšne podpore je bilo povsem nepotrebno, saj je KPK suveren in avtoritativen razlagalec, skratka »naraven« razlagalec tega zakona, ki najpomembnejša podlaga za njeno delo. Nad njeno razlago ZIntPK gre le še razlaga sodišč.
Zadrega KPK pa se kaže tudi v predlogu spremembe zakonodaje, da se vendarle v ZIntPK vpiše znesek, nad katerim »popoldansko delo« ne bi bilo dovoljeno. Te zadrege pa seveda ne bi bilo, če bi KPK sama prevzela odgovornost za visoke standarde integritete in s tem potrdila legitimnost svojega obstoja.
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
