Vendar je vlada našla salomonsko rešitev. Poslanci dveh koalicijskih strank so zakon kljub očitkom o njegovi protiustavnosti podprli, sledeč izrecnemu političnemu kompromisu, da bodo »potencialno sporno določbo o sledenju, ki nas skrbi, […] sami predali ustavnemu sodišču v presojo (in predlagali zadržanje veljavnosti do presoje)«. V javnosti, tudi strokovni, se je ob tem zastavilo vprašanje, ali je to ustavnopravno sploh dopustno.
Kako razlagati 23.a člen Zakona o ustavnem sodišču?
Oviro za tako ravnanje, vsaj na prvi pogled, predstavlja 23.a člen > Zakona o ustavnem sodišču (ZUstS). Potem ko v svojem prvem odstavku našteje upravičene predlagatelje zahteve za presojo ustavnosti, v drugem odstavku doda izjemo, ki določa, da v prejšnjem odstavku navedeni predlagatelji niso upravičeni vložiti zahteve za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisov in splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, ki so jih sami sprejeli.
Del strokovne javnosti je prepričan, da 23.a člen ZUstS ne preprečuje tridesetim poslancem državnega zbora, četudi bi bili med njimi vsi tisti, ki so za zakon glasovali, da zadevo, kot so tokrat napovedali koalicijski poslanci, predložijo v presojo ustavnemu sodišču. Vztrajajo namreč, da je zakon sprejel državni zbor, predlagatelj zahteve za presojo ustavnosti pa bo v tem primeru nekdo drug, namreč »neformalna skupina« tridesetih poslancev.
Kako so ti glasovali v državnem zboru, naj bi bilo z vidika zahteve za presojo ustavnosti zakona nepomembno. To naj bi izhajalo iz zadeve U-I-152/20, kjer je ustavno sodišče v 6. točki zapisalo, da »stališče državnega zbora, da lahko zahtevo za oceno ustavnosti zakona vložijo le poslanci, ki so v zakonodajnem postopku glasovali proti izpodbijanemu zakonu oziroma ki so izpodbijanemu zakonu vseskozi nasprotovali, nima podlage v ZUstS«.
Ustavno sodišče je v zadevi U-I-152/20 namreč presodilo, da je srž drugega odstavka 23.a člena ZUstS v tem, ali bi lahko predlagatelj zatrjevano protiustavnost odpravil sam. To naj bi bilo po mnenju ustavnega sodišča, kot ga razlagajo zagovorniki dopustnosti zahteve za presojo ustavnosti v našem primeru, odvisno od števila poslancev, ki vložijo zahtevo za presojo ustavnosti. Vse dokler je njihovo število manjše od absolutne večine poslancev državnega zbora, tako izpolnjujejo zakonite pogoje za vložitev zahteve za presojo ustavnosti, ki jo ustavno sodišče zato mora sprejeti v obravnavo.
Tako stališče štejem za ustavnopravno neprepričljivo.
Bistvo drugega odstavka 23.a člena ZUstS ni samo v tem, da kljub zakonsko priznanemu pravnemu interesu predlagatelj predpisa, ki ga je sam sprejel, ne more hkrati zahtevati njegove presoje ustavnosti, zato ker bi sicer morebitno protiustavnost lahko odpravil sam. Bistvo tega člena je v tem, da so sodišča, vključno z ustavnim, če ustava ali zakoni ne določajo drugače, vselej pristojna samo za odločanje v sporih (cases and controversies). Ta v primerjalnem ustavnem pravu že dolgo splošno uveljavljena doktrina namreč preprečuje, da bi se sodišča spremenila v svetovalna telesa, zato zahteva, da imajo stranke v postopkih pred njimi dejanski pravni interes na razrešitvi konkretnega spora.
To je že pred skorajda dvajsetimi leti pojasnilo tudi slovensko ustavno sodišče, ko je v zadevi U-I-265/96 zapisalo, da »državni zbor ne more zahtevati od ustavnega sodišča, da ugotovi neskladje zakona z ustavo zaradi pravne praznine, ki bi jo lahko sam zapolnil. Odločitev o takšni zahtevi bi pomenila nekakšno svetovalno mnenje, kakršnega ustavno sodišče ni pristojno dati.«
Enako je ustavno sodišče presodilo v zadevi U-I-216/09, v kateri je občinski svet sprejel odlok z enako vsebino, kot jo je predlagal župan, ki je menil, da je odlok sicer zakonit, a je vseeno vložil zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti tega istega odloka, da bi le dokončno preveril svoje stališče še na ustavnem sodišču. Ustavno sodišče mu je odgovorilo, da »dajati stališča v zvezi z nejasnostmi, ki se morebiti pojavljajo pri uresničevanju zakona, ni v pristojnosti ustavnega sodišča,« zato je županovo zahtevo zavrglo.
Tako bi po mojem prepričanju ustavno sodišče moralo postopati tudi v primeru ravnanja koalicijskih poslancev, če se bodo tisti, ki so za zakon glasovali, zdaj sestavili kot »neformalna skupina« tridesetih poslancev, da bi preverili ustavnost zakona, ki so ga sami sprejeli. Iz ravnanja v državnem zboru in javnih razprav namreč izhaja njihovo prepričanje, da je zakon ustavno skladen. Pravica tretjine poslancev zahtevati oceno ustavnosti zakona, določena v drugi alineji prvega odstavka 23.a člena ZUstS, je, kot je že jasno povedalo ustavno sodišče v zadevi U-I-249/14, »izvorno zasnovana kot orodje manjšine poslancev, ki po naravi stvari svojih z vidika ustavnosti pomembnih prizadevanj praviloma ne more preliti v zakone«.
Z vidika poslancev, ki so svoja prizadevanja že prelili v zakon, ki je bil prav zaradi njihovega glasovanja sploh sprejet, pa ustavnopravni spor torej ne obstaja, razen če bi »neformalna skupina« poslancev namesto kontradiktornosti, ki jo zahteva postopek pred ustavnim sodiščem, želela voditi »nesmiseln dialog predlagatelja s samim seboj«. Takšna, v trenutni sestavi državnega zbora očitno znatna politična možnost za to vsekakor obstaja, a kaj, ko jo je po ustavnopravni plati ustavno sodišče v svoji odločbi U-I-249/14 že vnaprej izključilo.
Zaključek
Skratka, 23.a člen ZUstS je po mojem prepričanju treba razlagati tako, da se pojem »predlagatelj, ki je izpodbijani predpis sam sprejel« nanaša tudi na »neformalno skupino« tridesetih poslancev, če so med njimi tudi tisti, ki so sprejetje zdaj izpodbijanega zakona v prvi vrsti sploh omogočili. Tisti poslanci, ki so za zakon glasovali v prepričanju, da je ustavno skladen, čeprav bi lahko ravnali oziroma celo morali ravnati drugače – ne nazadnje ustava zavezuje tudi poslance – se ne morejo šteti v korpus tridesetih poslancev, ki lahko vložijo zahtevo za presojo ustavnosti tega istega zakona.
Z njihovega vidika namreč ustavnopravni spor ne obstaja in od ustavnega sodišča dejansko zahtevajo zgolj svetovalno mnenje v potrditev svojih stališč. Če pri tem ravnajo v upanju, da jih bo ustavno sodišče, kamor so tako ali tako nastavili svoje ljudi, pokrilo, pa je njihovo postopanje sploh ustavnopravno zavržno.
Mutatis mutandis, seveda enako velja za vlado. Ta po naravi stvari ne more nikdar zahtevati presoje ustavnosti zakona, ki ga je državni zbor na njen predlog sprejel v vsebini, ki jo je pripravila vlada. Tudi vlada je tako po 23.a členu ZUstS predlagatelj, ki ne more zahtevati presoje »svojega« zakona, pa čeprav ga ni sprejela ona, temveč državni zbor. Preprosto zato, ker tudi v tem primeru ni nikakršnega ustavnopravnega spora, o katerem bi pojmovno lahko presojalo ustavno sodišče.
Nazadnje pa to velja tudi za sodišča. Čeprav prvi odstavek 23. člena ZUstS določa, da sodišče, ki pri odločanju meni, da je zakon ali del zakona, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, prekine postopek in z zahtevo začne postopek za oceno njegove ustavnosti, je ustavno sodišče v zadevi U-I-155/10 to določbo razlagalo tako, da so pogoji za vložitev zahteve v tem primeru izpolnjeni samo, če sodišče samo z ustavnoskladno razlago zakona ne more odpraviti domnevne protiustavnosti.
Tako kot županom in poslancem tudi sodiščem ustavno sodišče torej ne daje nasvetov, kako naj ustavno skladno ravnajo, če bi mogli in morali domnevno ustavno neskladnost odpraviti sami; in še manj tedaj, kot v našem primeru tajnega sledenja, ko presojo domnevne protiustavnosti sproža tisti, ki jo je v bistvu sam zakrivil.
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
