Spomnim se uglednega kolega, ki je na posvetu leto dni po pristopu Slovenije k Evropski uniji optimistično govoril tudi o skorajšnjem pristopu Unije h Konvenciji; češ, nedavno podpisana Pogodba o ustavi za Evropo ta pristop jasno zapoveduje, zaradi česar se bo brez odlašanja tudi zgodil. In spomnim se svojega instinkta, cepljenega s študijem evropskega prava, da kljub pogodbenemu določilu ta pristop k EKČP za Unijo ne bo povsem enostaven korak. To je bilo leta 2005. Deset let kasneje je pristop bližje, pa še vedno sorazmerno daleč. Zakaj?
To vprašanje ni povezano zgolj z dejstvom, da so le dober mesec po omenjenem posvetu nosilci človekovih pravic na referendumih v Franciji in na Nizozemskem zavrnili ustavno pogodbo in z njo vred tudi pogodbeno podlago za pristop k Uniji, ki jo je nato ponovno vnesla šele Lizbonska pogodba, ki je začela veljati konec leta 2009. Pogodbeno pravno podlago, ki je bila še toliko bolj prepoznana kot manjkajoči predpogoj od leta 1996, ko je Sodišče EU (v Mnenju 2/94, ki je v arhivu SVZ na voljo tudi v slovenski različici) ugotavljalo, da tedanja Skupnost ni imela pristojnosti za pristop h Konvenciji.
Povod za to kolumno je razprava, ki se po močnem prvem šoku konec decembra sedaj začenja odvijati po Evropi, ko snovalci evropske ureditve in zagovorniki varstva človekovih pravic iščejo načine, kako bi Unija uspela preseči ovire, ki jih je pristopu Unije k Evropski konvenciji o človekovih pravicah postavilo Sodišče EU. To je namreč, kot nemara že veste, v Mnenju 2/13 ugotovilo, da osnutek sporazuma o pristopu Unije k EKČP, ki so ga po začetni zavezi evropskih politikov nekaj let kovali predstavniki Unije in Sveta Evrope, ni združljiv s pravom EU. A za razumevanje problema človekovih pravic v pravu EU ne zadošča zgolj branje tega mnenja, saj je le zadnje v vrsti epizod njunega težavnega razmerja.
Težavnost izhaja iz temeljnega nelagodja, ki že dolgo prežema pravni red EU in Sodišče EU kot njegovega osrednjega (in najvišjega) pravnega varuha, ko razmišlja o sobivanju različnih sistemov varstva človekovih pravic in z njimi povezanem vprašanju temeljev in legitimnosti posameznih pravnih ureditev. V začetku je šlo za težavno razmerje med ustavnimi redi držav članic in pravnim redom EU, ki se mu je Sodišče EU sprva skušalo izogniti z držo, da človekove pravice sploh niso del skupnostnega prava – držo, za katero je našlo podlago tudi v Pogodbah, temeljnih ustanovnih listinah tedanjih treh skupnosti, ki razen omembe prepovedi diskriminacije in (gospodarsko relevantnega) načela enakega plačila za enako delo niso vsebovale katalogov temeljnih pravic. Zato je Sodišče leta 1960 v eni od zadevv kontekstu Evropske skupnosti za premog in jeklo še lahko zapisalo, da skupnostno pravo »ne vsebuje nobenega splošnega načela, ne izrecno ne kako drugače, ki bi zagotavljalo uveljavljanje podeljenih pravic«.Naj je šlo za načelne ali pragmatične razloge, devet let kasneje je v zadevi Stauder, eni najlepših posledic prevajalsko-terminološkega razhajanja med jezikovnimi različicami evropske zakonodaje, človekove pravice prepoznalo kot »vsebovane v splošnih načelih prava Skupnosti, katerih varstvo zagotavlja Sodišče«. Je k temu preobratu prispeval strah držav članic pred vsiljivostjo pravnega reda EU, zasajen z vzpostavljenima doktrinama neposrednega učinka in nadrejenosti evropske zakonodaje ter napojen z vzpostavitvijo možnosti večinskega odločanja članic pri sprejemanju te zakonodaje? Vsaj deloma gotovo.
A tudi to ustavno zakoličenje človekovih pravic kot »nezapisanega« prava EU ni razrešilo temeljnega problema relativnosti človekovih pravic, ki je pet let pozneje – torej kljub prepoznavi človekovih pravic kot temeljnih gradnikov evropskega pravnega reda – pripeljal do prve sodbe Solange, s katero je nemško zvezno ustavno sodišče vsaj zapretilo evropskemu pravnemu redu pristriči peruti, če in kolikor bi se postavilo po robu učinkovitosti temeljnih pravic, kot izhajajo iz nemške ustavne ureditve. Čeprav je kasneje nemško sodišče nekoliko omililo svojo držo, trenje med pravnimi redi članic in Unije ostaja, najbolj nazorno pa se kaže prav ob vprašanjih temeljnih pravic.
Temu trenju je razvoj evropskega pravnega reda nato dodal še dvome glede umeščanja pravic kot temeljnih gradnikov v ustavni red Unije – delno z že omenjenim Mnenjem 2/94 iz leta 1996 o pristopu k EKČP, pa tudi z lastno Listino temeljnih pravic, ki jo je EU v prvotni obliki spisala že leta 2000, a jo nato vse do uveljavitve z Lizbonsko pogodbo slabih deset let kasneje puščala v limbu nezavezujočega pravnega akta.
Kot zadnji kamen lahko temu mozaiku težav sedaj dodamo še decembrsko mnenje Sodišča EU 2/13, v katerem je osrednja pozornost nekoliko drugačna: posvečena je vprašanju sprejemljivosti mehanizmov za razreševanje morebitnih sporov v okviru EKČP in za razlago EKČP kot (od sedaj naprej še bolj neposredno) dela prava EU, za vprašanje sistema sodnega nadzora in zagotavljanja učinkovite, konsistentne in pravilne razlage prava EU, posledično pa tudi za vprašanje medsebojnega razmerja med Sodiščem EU in Evropskim sodiščem za človekove pravice ter za ohranjanje vloge Sodišča EU kot vrhovnega varuha in arbitra pravnega reda Unije.
Nemara je bilo tudi zaradi slednjega na mnenje Sodišča zelo veliko kritičnih odzivov. (Mimogrede, slovenski sodniki si tako lahko oddahnejo, da so v kritičnih odzivih strokovne in laične javnosti vsaj v ugledni družbi, tudi če gredo ti odzivi vsaj v Sloveniji včasih predaleč, kot sem med drugimi tudi sam pisal v tukajšnji kolumni pred dvema mesecema.) Sodišče EU sedaj naenkrat spominja na ustavna sodišča držav članic, ki so jim zagovorniki evropskega prava očitali, da v skrbi za lasten sodniški primat ne vidijo koristnosti in nuje zvestobe skupnemu pravnemu redu, ko lastno vlogo postavlja pred simbolno in dejansko temeljno vlogo skupne evropske dediščine varstva človekovih pravic. Konec je dni hagiografskega opevanja vloge Sodišča EU, ki se v svoji vlogi varuha evropskega pravnega reda ni moglo zmotiti, pravi Halberstam v eni redkih razprav, ki Mnenje sodišča jemljejo v bran.
A morda je ravno v hagiografiji ključ trenja in razvoja varstva človekovih pravic v Evropski uniji. Problem Sodišča EU je, da je z Mnenjem 2/13 svojo lastno vlogo soočilo s še močnejšo hagiografijo, ki opeva vlogo EKČP in Evropskega sodišča za človekove pravice pri zakoličevanju in ohranjanju standardov varstva človekovih pravic v Evropi. Biografija ali »zgodba« EKČP in ESČP je še močnejša od zgodbe prava EU in Sodišča EU. Kot je Lord Denning nekoč opisoval skupnostno pravo kot »naraščajočo plimo« ali »plimni val«, ki pred branikov prodira v notranjost pravnih redov držav članic, tako tudi človekove pravice nezadržno zahtevajo svojo vlogo med temeljnimi gradniki pravnega reda EU.
To je morda tudi razlog za optimizem, ki ga je sporočal oni ugledni kolega z začetka kolumne. Prej ali slej bo občutek potrebe po pristopu EU k EKČP (pa čeprav problem človekovih pravic v Evropi v resnici že dolgo ni več pomanjkanje črk na papirju) ustrezno naslovil in presegel tudi zadržke, ki jih v decembrskem mnenju navaja Sodišče EU. Le da bo zaradi težavnosti razmerja vse skupaj trajalo dosti dlje, kot pa so si optimisti predstavljali leta 2005.
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
