Razveljavitev ZPSVIKOB

Neodvisen položaj Banke Slovenije

Banka Slovenije je izpodbijanemu ZPSVIKOB (med drugim) očitala neskladje z drugim stavkom prvega odstavka 152. člena Ustave Republike Slovenije (URS), ki določa, da je centralna banka samostojna v svojem delovanju in odgovarja neposredno Državnemu zboru.

Ustavno sodišče je uvodno zapisalo, da je že pojasnilo, da v številnih pravnih redih zakonodaja centralni banki zagotavlja neodvisen položaj ali večjo operativno avtonomijo. To še posebej velja za centralne banke, ki imajo izrecno določen cilj zagotavljanja stabilnosti cen. Zagotavljanje neodvisnosti centralnih bank zaradi varstva javnega interesa tudi v teoriji uživa široko podporo. Gre za argument monetarne neodvisnosti, tj. neodvisnosti centralne banke pri izvrševanju monetarne politike, usmerjene k stabilnosti cen, je pojasnilo Ustavno sodišče.

V povezavi s tem je zapisalo, da je že v odločbi v zadevi U-I-283/00 z dne 13. 9. 2001 pojasnilo, kako razlaga samostojnost oziroma neodvisnost centralne banke, ki jo zagotavlja drugi stavek prvega odstavka 152. člena URS. V njej je med drugim sprejelo stališče, da je vsak poseg zakonodajalca v samostojnost Banke Slovenije pri opravljanju njenih nalog in funkcij protiustaven (v nasprotju s prvim odstavkom 152. člena v povezavi z drugim odstavkom 3. člena URS). Pri opredelitvi neodvisnosti se je naslonilo na del teorije, ki opredeljuje štiri vidike samostojnosti centralne banke: institucionalnega, funkcijskega, personalnega in finančnega. Posamezne elemente neodvisnosti je Ustavno sodišče tudi podrobneje opredelilo, pri čemer je za finančno neodvisnost navedlo, da se nanaša na vprašanje zagotavljanja finančnih sredstev, potrebnih za učinkovito delo centralne banke. V odločbi v zadevi U-I-413/20 z dne 8. 4. 2021 je Ustavno sodišče razmejilo med monetarno neodvisnostjo in neodvisnostjo bančnega nadzora (supervizije). Sprejelo je stališče, da nadzor bančnega poslovanja ni pristojnost oziroma naloga, ki opredeljuje ustavni pojem centralne banke, zato samostojnost (neodvisnost) centralne banke iz prvega odstavka 152. člena URS ne obsega neodvisnosti bančnega (ali drugega) nadzora, temveč monetarno neodvisnost, tj. neodvisnost centralne banke pri izvrševanju monetarne politike.

Dalje je Ustavno sodišče razložilo, da je odločbo v zadevi U-I-283/00 z dne 13. 9. 2001 sprejelo v času, ko Slovenija ni bila članica Evropske unije (EU). S članstvom v EU se je namreč spremenil tudi pravni položaj Banke Slovenije. Iz prvega odstavka 282. člena Pogodbe o delovanju EU (PDEU) ter iz 1. in 14.3 člena Protokola št. 4 izhaja, da Evropska centralna banka (ECB) in nacionalne centralne banke (NCB) sestavljajo Evropski sistem centralnih bank (ESCB), pri čemer so NCB sestavni del tega sistema. Iz tega prav tako izhaja, da ECB in NCB, katerih valuta je evro – med katere spada Banka Slovenije – in ki sestavljajo Eurosistem, vodijo monetarno politiko EU. V skladu s prvim odstavkom 127. člena in drugim odstavkom 282. člena PDEU je glavni cilj ESCB ohranjanje stabilnosti cen, kot je poudarjeno tudi v 2. členu Protokola št. 4. Drugi odstavek 127. člena PDEU prav tako določa, da sta temeljni nalogi ESCB med drugim opredeliti in izvajati monetarno politiko EU. Take naloge so tako prek ESCB naložene ne le ECB, ampak tudi NCB, kar zahteva njihovo tesno sodelovanje. Poleg tega v skladu z 9.2 členom Protokola št. 4 naloge, ki jih ima ESCB, izvajajo ECB ali NCB, je razlogovalo Ustavno sodišče.

Opozorilo je, da je Sodišče EU že pojasnilo, da je ESCB v pravu EU izvirni pravni sistem, ki združuje nacionalne institucije, in sicer NCB, in institucijo EU, in sicer ECB, ter ki zahteva tesno sodelovanje med njimi, pri čemer znotraj tega sistema prevladujeta drugačno razmerje in manj jasna ločnica med pravom EU in nacionalnimi pravnimi redi. V tem zelo integriranem sistemu, ki ga PDEU in Pogodba o EU določata za ESCB, imajo NCB in njihovi guvernerji hibridni status, saj so sočasno sicer nacionalni organi, vendar organi, ki delujejo v okviru ESCB, ki ga sestavljajo NCB in ECB. Tesna vez med ECB in NCB pa je vidna tudi v nacionalnih predpisih, ki urejajo NCB. Čeprav imajo formalno značaj nacionalnih zakonov, je vsebina v bistvenih elementih določena s pravom EU. Po začetku tretje faze Ekonomske in monetarne unije (EMU) države članice niso več proste pri sprejemanju zakonov, ki urejajo položaj NCB, ampak morajo zagotoviti usklajenost s pravom EU. Ta obveznost, ki je določena v 131. členu PDEU in ponovljena v 14.1 členu Protokola št. 4, obsega usklajenost cilja NCB s 127. členom PDEU, primarnost cenovne stabilnosti, usklajenost instrumentov denarne politike s tistimi, določenimi v Protokolu št. 4, končno pa tudi usklajenost institucionalne organizacije NCB z zahtevo po neodvisnosti NCB. Vse to bistveno omejuje organizacijsko avtonomijo, saj pravo EU določa bistvene elemente organizacije nacionalne institucije, je bilo jasno Ustavno sodišče.

Iz opisanih razlogov je moralo zato samostojnost (neodvisnost) centralne banke iz drugega odstavka 152. člena URS razlagati v tesnem sozvočju z razlago tega pojma v pravu EU, kot torej ta izhaja iz primarnega prava EU in sodne prakse Sodišča EU. Prav to je bil tudi razlog, da je Ustavno sodišče prekinilo postopek in zadevo predložilo Sodišču EU v predhodno odločanje, saj se je zastavilo vprašanje razlage prava EU, konkretno pa vprašanje razlage finančne neodvisnosti po 130. členu PDEU in morebitnega posega vanjo zaradi izpodbijane zakonske ureditve.

Odškodninska odgovornost Banke Slovenije

Ustavno sodišče je zapisalo, da je že v odločbi v zadevi U-I-283/00 z dne 13. 9. 2001 pojasnilo, kaj opredeljuje centralno banko, pri čemer URS ne določa izrecno njenih nalog in ima torej zakonodajalec pri določanju njenih pooblastil široko polje proste presoje. Kljub temu je mogoče opredeliti dve zgodovinsko izoblikovani funkciji centralne banke (funkcijo banke bank in funkcijo uravnavanja količine denarja v obtoku), ki sta temeljni za učinkovito izvajanje nalog centralne banke in hrbtenica denarne politike. Ustavno sodišče je za primer, da zakon centralni banki ne bi dal vsaj navedenih funkcij (pristojnosti), ki se v teoriji in primerjalnem pravu štejeta za bistveni, navedlo, da potem taka banka v pravem pomenu besede ne bi bila centralna banka, ne glede na poimenovanje – ti funkciji sta torej vsebina ustavnega pojma centralna banka.

V obravnavanem primeru je izpodbijana zakonska ureditev urejala odškodninsko odgovornost Banke Slovenije, ki izvira iz izvajanja reorganizacijskih ukrepov v kreditnih institucijah v smislu Direktive 2001/24/ES. V zvezi s tem je Sodišče EU po navedbah Ustavnega sodišča pojasnilo, da pri izvajanju reorganizacijskih ukrepov v kreditnih institucijah v smislu Direktive 2001/24/ES ne gre za nalogo, ki bi jo na podlagi prava EU imel ESCB na splošno oziroma konkretneje NCB. Temeljne naloge ESCB, ki opredeljujejo pojem centralne banke po pravu EU, so določene v drugem odstavku 127. člena PDEU in 3.1 členu Protokola št. 4, in sicer opredeliti in izvajati monetarno politiko EU, opravljati devizne posle v skladu z 219. členom PDEU, imeti in upravljati uradne devizne rezerve držav članic ter podpirati nemoteno delovanje plačilnih sistemov. Med njimi torej ni izvajanja reorganizacijskih ukrepov v kreditnih institucijah v smislu Direktive 2001/24/ES. Države članice so imele možnost, da izberejo organ za odločanje o izvedbi reorganizacijskih ukrepov, ki tako ni nujno centralna banka. Da država članica sicer izbere za opravljanje teh nalog centralno banko, z vidika prava EU ni sporno. NCB lahko namreč v skladu s 14.4 členom Protokola št. 4 opravljajo tudi funkcije, ki niso navedene v tem protokolu, razen če Svet ECB ugotovi, da so te funkcije v nasprotju s cilji in nalogami ESCB. V skladu s 14.4 členom Protokola št. 4 NCB opravljajo tako funkcijo na lastno odgovornost in za svoj račun, za uvedbo ureditve, ki omogoča nastanek njihove odgovornosti za škodo, povzročeno pri opravljanju te funkcije, pa ni mogoče šteti, da ni združljiva z neodvisnostjo teh centralnih bank. Odločilno pri tem je, da z nacionalnimi pravili, sprejetimi za ta namen, NCB ni mogoče – ne da bi bila kršena 130. člen PDEU in 7. člen Protokola št. 4 – postaviti v položaj, ki bi kakorkoli ogrozil njeno sposobnost samostojnega opravljanja naloge, ki spada v okvir ESCB. Povedano drugače, druge naloge, ki jih opravlja NCB po 14.4 členu Protokola št. 4, ne smejo ogroziti izvrševanja temeljnih nalog ESCB in zagotavljanja stabilnosti cen, je razlogovalo Ustavno sodišče.

V zvezi z odškodninsko odgovornostjo Banke Slovenije, ki izvira iz izvajanja reorganizacijskih ukrepov v kreditnih institucijah v smislu Direktive 2001/24/ES in 350.a člena Zakona o bančništvu (ZBan-1), je Ustavno sodišče že v odločbi v zadevi U-I-295/13 z dne 19. 10. 2016 sprejelo stališče, da odškodninske odgovornosti Banke Slovenije po tem členu ni mogoče enačiti z odgovornostjo za protipravno ravnanje, ki je podlaga za pravico do povračila škode po splošnih načelih odškodninskega prava. Šlo je očitno za posebej urejeno odškodninsko odgovornost, pri čemer se je 350.a člen ZBan-1 skliceval na 223.a člen ZBan-1, ki je določal merila za dolžno skrbnost Banke Slovenije pri izvajanju nadzora, ni pa omejeval odškodninske odgovornosti le na primere, ko bi Banka Slovenije resno kršila dolžno skrbnost, tj. ravnala protipravno, v smislu protipravnosti ravnanja Banke Slovenije kot oblastnega organa. Ali je Banka Slovenije v konkretnih postopkih izvajanja reorganizacijskih ukrepov ravnala v nasprotju z dolžno skrbnostjo, ni in ne more biti predmet presoje v tem postopku ocene ustavnosti zakona, je bilo jasno Ustavno sodišče. Po njegovih navedbah je Sodišče EU v povezavi s kršitvijo dolžnega ravnanja pri izvajanju reorganizacijskih ukrepov v kreditnih institucijah v smislu Direktive 2001/24/ES sprejelo tri stališča. Prvič, odškodninsko odgovornost centralne banke, ki izvaja reorganizacijske ukrepe v kreditnih institucijah v smislu Direktive 2001/24/ES, je omejilo le na primer, ko se centralni banki očita resna kršitev, ki mora biti ugotovljena v sodnih postopkih. Drugačna ureditev bi namreč pripeljala do tega, da se tej centralni banki naloži bistveni del finančnih tveganj, neločljivo povezanih s tem izvajanjem, in bi bilo zato navedeni centralni banki v nasprotju s prepovedjo monetarnega financiranja naloženo, naj namesto drugih javnih organov zadevne države članice prevzame dejansko financiranje obveznosti do tretjih oseb, ki bi lahko izhajale iz odločitev ekonomske politike, ki jih sprejmejo ti javni organi. Drugič, centralna banka mora ohraniti možnost, da se ne glede na porazdelitev dokaznega bremena lahko razbremeni odgovornosti tako, da dokaže, da ni resno kršila dolžnosti skrbnega ravnanja, ki ji je naloženo v okviru sprejemanja reorganizacijskih ukrepov v smislu Direktive 2001/24/ES. Tretjič, prvi odstavek 17. člena Listine EU o temeljnih pravicah ne nalaga uvedbe ureditve odgovornosti, ki bi zagotavljala sistematično povrnitev škode nekdanjim imetnikom finančnih instrumentov.

Presoja ZPSVIKOB

Predmet urejanja ZPSVIKOB je v skladu s prvim odstavkom 3. člena postopek uveljavljanja odškodnin po 350.a členu ZBan-1 in obsega tudi mehanizem financiranja teh odškodnin, je navedlo Ustavno sodišče in ocenilo, da je ključno vprašanje v obravnavani zadevi, ali lahko v 40. členu ZPSVIKOB določen mehanizem financiranja odškodnin, ki izvirajo iz odškodninske odgovornosti pri izvajanju reorganizacijskih ukrepov v kreditnih institucijah v smislu Direktive 2001/24/ES, poseže v (finančno) neodvisnost Banke Slovenije. Člen 40 ZPSVIKOB je namreč podrobneje določal, da se najprej vsi dobički, ki so bili doseženi od 1. 1. 2019 do pravnomočnosti sodnih odločb o plačilu odškodnine, uporabijo za oblikovanje namenskih rezerv, namenjenih izključno izplačilu pavšalnega nadomestila iz 4. člena ZPSVIKOB in odškodnin nekdanjim imetnikom. To ima na eni strani za posledico, prvič, da se Slovenija odpoveduje svojemu deležu od dobička, ki je določen v tretjem odstavku 50. člena Zakona o Banki Slovenije (ZBS-1), praviloma v višini 25 odstotkov, na drugi strani pa se preostanek dobička do takrat praviloma ne uporablja za oblikovanje splošnih rezerv Banke Slovenije. Drugič, splošne rezerve, ki so bile oblikovane do 1. 1. 2019, se do višine 50 odstotkov prav tako uporabijo za financiranje odškodnin, če namenske rezerve, ki so bile oblikovane do izdaje pravnomočnih sodnih odločb, ne zadoščajo. Tretjič, morebitni preostanek do končnega zneska, potrebnega za plačilo odškodnin, financira Slovenija s premostitvenim kreditom. Vračilo tega kredita pa se opravi iz dobičkov, ki jih Banka Slovenije doseže pozneje in ki jih tako v času, dokler kredit ni odplačan, ni mogoče uporabiti za oblikovanje splošnih rezerv, je zapisalo Ustavno sodišče.

To je dalje razlogovalo, da finančno neodvisnost centralnih bank v pravni teoriji opisujejo kot institucionalno neodvisnost v ožjem smislu. Gre za vprašanje financiranja delovanja centralne banke, za njeno proračunsko samostojnost. Pod tem pojmom torej razumemo možnost centralne banke, da sama razpolaga s svojimi odhodki in jih tudi sama financira. Po nekoliko širši opredelitvi je mogoče govoriti o finančni neodvisnosti, kadar centralna banka razpolaga z zadostnimi sredstvi za dosego svojih ciljev. Ustavno sodišče je finančno neodvisnost centralne banke že opredelilo kot zagotavljanje finančnih sredstev, potrebnih za njeno učinkovito delo, medtem ko je Sodišče EU navedlo, da obsega lastna sredstva in proračun, ki omogočata, da centralna banka neodvisno opravlja podeljene ji naloge. Tretji stavek tretjega odstavka 282. člena PDEU izrecno določa, da je ECB pri upravljanju svojih financ neodvisna. Primerljive določbe v primarnem pravu EU za NCB ni mogoče najti. Vendar pa je treba upoštevati, tako po navedbah ustavnih sodnikov Sodišče EU, da sta v skladu z drugim odstavkom 127. člena PDEU in 3.1 členom Protokola št. 4 opredelitev in izvajanje monetarne politike EU prek ESCB naložena ne le ECB, ampak tudi NCB.

Pomembno vlogo pri finančni neodvisnosti imajo po oceni Ustavnega sodišča splošne rezerve centralne banke. Centralne banke namreč sprejemajo odločitve, ki – kot operacije na odprtem trgu – zanje neizogibno pomenijo tveganje za izgube. Splošne rezerve so rezerve za finančna tveganja, ki so neizogibno povezana s temi operacijami. Ustrezna višina rezerv, s katero se lahko krijejo morebitne izgube iz operacij monetarne politike, kaže na to, da je centralna banka učinke sprejetih ukrepov predvidela in ovrednotila ter jih ima pod nadzorom. Kot je pojasnilo Sodišče EU, morajo NCB za sodelovanje pri izvajanju monetarne politike EU nujno oblikovati rezerve, zlasti zato, da bi lahko nadomestile morebitne izgube, nastale zaradi operacij monetarne politike, in financirale operacije odprtega trga, določene v 18. členu Protokola št. 4. Za ECB izhaja splošna ureditev razdelitve izgub iz uporabe 32.5 člena v zvezi s 33. členom Protokola št. 4. Po teh določbah se take izgube krijejo iz splošnega rezervnega sklada ECB in po potrebi na podlagi sklepa Sveta ECB iz denarnih prihodkov v določenem poslovnem letu sorazmerno z višino in do višine zneskov, porazdeljenih NCB, v skladu s pravilom o sorazmerni porazdelitvi z njihovimi vplačanimi deleži v kapitalu ECB. Za Banko Slovenije pa je pokrivanje izgub urejeno v 51. členu ZBS-1, ki določa, da se primanjkljaj prihodkov nad odhodki pokriva iz splošnih rezerv, če pa te ne zadoščajo, se sredstva zagotovijo iz proračuna Slovenije, je razložilo Ustavno sodišče.

Zaključek

Zato je presodilo, da ima izpodbijana ureditev več ustavnopravno nesprejemljivih učinkov na neodvisnost Banke Slovenije. Prvič, omogoča izplačilo odškodnin iz splošnih rezerv, kar lahko vpliva na njeno zmožnost učinkovitega izpolnjevanja nalog v okviru ESCB, drugič, preprečuje ji (že od 1. 1. 2019) samostojno oblikovanje splošnih rezerv zaradi sistematičnega razporejanja vseh njenih dobičkov za kritje povrnitve škode, ki naj bi jo povzročila, in tretjič, v primeru izčrpanja doslej naštetih virov financiranja ji je naložena zakonska obveznost najetja posojila od Slovenije, ki ga odplačuje iz bodočih dobičkov, kar ji ponovno preprečuje oblikovanje splošnih rezerv. V zvezi z naložitvijo odškodninske odgovornosti za opravljanje funkcije, ki ne spada med njene temeljne naloge, vse pojasnjeno po oceni ustavnih sodnikov Banko Slovenije postavlja v položaj odvisnosti od političnih organov (Vlade in Državnega zbora), v katerem je potencialno izpostavljena političnim pritiskom. To po mnenju Sodišča EU, kot je navedlo Ustavno sodišče, ni združljivo z neodvisnostjo NCB, ki jo zagotavljata 130. člen PDEU in 7. člen Protokola št. 4. Namen teh določb primarnega prava EU je zavarovati ESCB, katerega sestavni del je tudi Banka Slovenije, pred vsemi političnimi pritiski, da se ji omogoči učinkovito uresničevanje ciljev in nalog z neodvisnim izvajanjem posebnih pristojnosti, ki jih ima za to na podlagi primarnega prava.

Glede na opisano je po oceni Ustavnega sodišča izpodbijani 40. člen ZPSVIKOB, upoštevaje razlago Sodišča EU, v neskladju z drugim stavkom prvega odstavka 152. člena URS.

Pripravil: Patricij Maček, mag. prava